II SA/Bk 250/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji P. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 marca 2024 r. nr 400.44/C-22/XV/24 w przedmiocie oznaczenia w ewidencji gruntów oddala skargę Postanowieniem z 19 marca 2024 r., nr 400.44/C-22/XV/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 21 lutego 2024 r. nr 400.30/AH/I/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Fundacji "P." (dalej: "skarżąca", "Fundacja") w przedmiocie wydania decyzji o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach o usunięcie z ewidencji gruntów niezgodnego z prawem oznaczenia gruntów na działce [...] symbolem Tr i doprowadzenie do prawidłowego oznaczenia tych gruntów jako gruntów leśnych i rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że wnioskiem z 1 lutego 2024 r. Fundacja wystąpiła o doprowadzenie do praworządności oznaczenia w ewidencji gruntów, w okresie od 14 września 2010 r. do 18 października 2011 r., gruntów na działce [...] (stanowiących obecnie działki o nr geod [...].), oznaczonych bez podstawy prawnej symbolem Tr, na prawidłowe oznaczenia symbolami Ls i R. Organ wskazał na przepisy prawne odnoszące się do prowadzenia ewidencji gruntów oraz stwierdził, że żaden z wymienionych aktów prawnych nie zawiera podstawy prawnej do wydania (na żądanie strony) decyzji przez Kolegium, o której podjęcie ubiega się Fundacja. Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d), pkt 2 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1752) przewidują wprawdzie podejmowanie decyzji administracyjnych dotyczących zmian oznaczenia gruntów w ewidencji prowadzonej przez starostów, ale Kolegium nie jest organem właściwym do podejmowania takich decyzji. Właściwym jest odpowiedni starosta, a organem wyższego stopnia w tych sprawach jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (dalej: ,,Inspektor"). Jednak również ten ostatnio wymieniony organ nie jest upoważniony do podejmowania takiej decyzji, o jaką ubiega się Fundacja. Dlatego SKO odstąpiło od przekazania jej podania Inspektorowi. Kolegium zaznaczyło, że zawierało ono żądanie dotyczące innego typu sprawy. Organ stwierdził, że w postepowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej obowiązuje zasada legalności (mająca swoje oparcie w art. 7 Konstytucji RP), która doznaje w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej swoistego zaostrzenia, bo obowiązujące w nich przepisy proceduralne (art. 6 k.p.a. i art. 120 o.p.) wymagają podejmowania wszelkich działań, w tym decyzji, na podstawie przepisów prawa (a nie jedynie "na podstawie prawa", co pozwala na działanie także na podstawie zasad prawnych wyprowadzanych w drodze wykładni z obowiązujących przepisów). Zatem brak przepisu prawa pozwalającego wydać wnioskowaną przez Fundację decyzji wyklucza możliwość uwzględnienia jej wniosku. Końcowo Kolegium podkreśliło, że nie może wszcząć postepowania w celu wydania decyzji, o jaką ubiega się Fundacja, bo nie ma do tego podstawy prawnej. Wystąpiły zatem oczywiste powody braku możliwości prowadzenia postępowania w sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postepowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. SKO nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Pismem z 10 marca 2024 r., wniesionym w terminie na wniesienie zażalenia ww. postanowienie, Fundacja wskazała w końcowej części pisma, że "potrzebuje od SKO, jako organizacji wyższego stopnia: 1. doprowadzić przez Starostę w Siemiatyczach do prawidłowego oznaczenia gruntów (w okresie 14 września 2010-18 października 2011 r.), zgodnie z wydaną [przez] SKO decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r,, Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, przeprowadzoną ekspertyzą geodezyjno-gleboznawczą w lipcu 2011 r. przez biegłych sądowych geodetów-gleboznawców G. K., J. K., ekspertyzy przeprowadzonej przez Starostwo, decyzji Starostwa w Siemiatyczach z dnia 18 października 2011 r. z potwierdzeniem "zapis w ewidencji gruntów niezgodny ze stanem faktycznym występującym na gruncie". 2. Wydać Wójtowi nakaz (przez decyzję, postanowienie, ponaglenie, inne) o zwrócenie umyślnie bezprawnie pobranego podatku za grunty w okresie 14 września 2010 – 18 października 2011 r.". Postanowieniem z 19 marca 2024 r., nr 400.44.C-22/XV/24, Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z 21 lutego 2024 r. Kolegium wniesione żądanie zakwalifikowało jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ powielił twierdzenia zawarte w poprzednim postanowieniu z dnia 21 lutego 2024 r., stwierdzając, że nie może wszcząć postępowania w celu wydania decyzji, o jaką ubiega się Fundacja, gdyż nie ma do tego podstawy prawnej. SKO ponownie stwierdził, że w sprawie wystąpiły oczywiste powody braku możliwości prowadzenia postępowania w sprawie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do WSA w Białymstoku. W treści skargi Fundacja wskazała m.in., że w wyniku bezprawnego - w jej ocenie - oznaczenia działek Fundacji w ewidencji gruntów symbolem Tr zamiast Ls i R zostały skradzione pieniądze Fundacji przez Wójta Gminy N. W związku z powyższym skarżąca wniosła o unieważnienie zaskarżonego postanowienia oraz o doprowadzenie do prawidłowego oznaczenia gruntów symbolem Ls i R w okresie od 14 września 2010 r. do 18 października 2011 r. i w tym kontekście zwrócenia przez Gminę N. pieniędzy Fundacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium trafnie odczytało intencję skarżącej Fundacji i słusznie uznało, by żądanie zawarte w piśmie z 10 marca 2024 r. potraktować jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 618/14, dostępne w bazie CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa - tak jak w niniejszym przypadku - brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Wa 636/23). Takie rozumienie wskazanego przepisu zaprezentował organ, właściwie też przyjmując, że znajduje on zastosowanie do wniosku Fundacji. Z zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że na przeszkodzie merytorycznemu rozpatrzeniu wniosku stanął brak podstawy prawnej organu do realizacji oczekiwanego przez stronę działania. Rację ma Kolegium, że jako organ wyższego stopnia nie dysponuje uprawnieniem do realizacji żądania Fundacji w postaci doprowadzenia przez Starostę Siemiatyckiego do zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów na działce o nr geod. [...] (obecnie działki o nr geod. [...]), oznaczonych bez podstawy prawnej symbolem Tr, na prawidłowe oznaczenia symbolami Ls i R. Przy czym nadmienić trzeba, że skarżący oczekuje zmiany tego oznaczenia niejako w odniesieniu do stanu historycznego, tj. w okresie od 14 września 2010 r. do 18 października 2011 r. W ocenie Sądu w przepisach prawa materialnego – zwłaszcza w mogącej mieć ewentualnie zastosowanie ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1752, dalej: "ustawa") – brak jest przewidzianej dla Kolegium normy kompetencyjnej do załatwienia w formie aktu władczego tak sformułowanego przez stronę żądania. Rzecz jasna istnieją przepisy służące zmianie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (przede wszystkim art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d), pkt 2 i ust. 2c ww. ustawy), niemniej jednak to nie SKO jest organem właściwym, lecz Starosta Siemiatycki jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). O tym fakcie z pewnością ma świadomość strona skarżąca, gdyż z akt administracyjnych wynika, że zwracała się już do Starosty ze swoim żądaniem, lecz – jak wynika pism Fundacji – bezskutecznie. Niemniej jednak w odniesieniu do twierdzeń zawartych w skardze Sąd podkreśla, że Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach. Zgodnie bowiem z art. 7b pkt 2 ustawy "w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej". Będzie nim zatem Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: PWINGiK). Niewadliwie jednak SKO nie przekazało podania do PWINGiK. Jak stanowi art. 65 § 1 k.p.a.: "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie." Tymczasem Sąd podziela stanowisko SKO, że również PWINGiK nie ma kompetencji do wydania decyzji, której domaga się Fundacja. W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku, gdy istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na treść art. 61a, wyłączone jest przekazanie sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 (zob. A. Wróbel, komentarz do art. 65 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, teza 8). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu treść wniosku była jasna. Organ był związany żądaniem strony, tym samym nie mógł domniemywać jej intencji i stwierdzić, że pismo stanowi, przykładowo, ponaglenie z uwagi na ewentualną bezczynność właściwego organu (art. 37 § 1 i nast. k.p.a.) albo wniosek o wszczęcie postepowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy). Skoro wniosek został skierowany do Kolegium i zawierał wyraźnie skierowane do tego właśnie organu żądanie (co potwierdza treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w której skarżący wskazuje, że "Fundacja potrzebuje od SKO, jako organizacji wyższego stopnia, doprowadzić przez Starostę w Siemiatyczach do prawidłowego oznaczenia gruntów (...)", to również z tego względu nie było podstaw do przekazania wniosku Wójtowi, Staroście lub Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd ma na względzie, że strona wciąż oczekuje podjęcia określonych działań w stosunku do Wójta Gminy N., który – jak wskazuje Fundacja – decyzją z października 2002 r. kończącej postępowanie podziałowe bez podstawy prawnej oznaczył działkę Fundacji symbolem Tr, co spowodowało znaczne podwyższenie podatku od tej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 368/17), niemniej jednak Kolegium nie jest władne uczynić zadość oczekiwaniu skarżącej Fundacji z uwagi na brak odpowiedniej normy administracyjnoprawnej, którą ww. organ mógłby zastosować w odniesieniu do stanu faktycznego, który zaistniał w niniejszej sprawie. W tym kontekście przypomnieć trzeba, że organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 6 k.p.a.). Działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 sierpnia 2008 r., II SA/Rz 246/08). W szczególności z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać podstawa do stosowania decyzji administracyjnej jako formy działania organów administracji (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11; wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2010 r., I SA/Wa 630/10). W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na co pozwalał przepis art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy procesowej.