II SA/Bk 252/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązania do dostarczenia oceny technicznej konstrukcji budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 252/12 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...].02.2012 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w M. z [...].01.2012 r. znak [...] zobowiązujące S. P. do przedłożenia określonych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku gospodarczego na działce nr [...] we wsi J. W trakcie oględzin w dniu 15.10.2009 r. ustalił, że na działce – użytkowanej przez S. P., której poprzednim właścicielem była jego zmarła matka H. P. - znajduje się m.in. budynek gospodarczy konstrukcji murowanej z bloczków wapienno – piaskowych, z dwuspadowym dachem pokrytym blachą, o wymiarach: długość 7, 15 m, szerokość 7, 05 m, wysokość do okapu 3, 83 m, wysokość do kalenicy 6, 35 m. Budynek jest użytkowany jako magazyn maszyn i płodów rolnych. Ustalono również, że w dniu 15.09.1999 r. S. P. dokonał w Starostwie Powiatowym w M. zgłoszenia zamiaru wybudowania na działce nr [...] obiektu o powierzchni 28 m2 (7 x 4 m), z dachem jednospadowym drewnianym ze spadkiem na własną działkę. Obiekt zrealizował w 2000 r. Postanowieniem z [...].01.2010 r. Inspektor Powiatowy, orzekając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego z 1994 r., wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku i zobowiązał S. P. do przedłożenia zaświadczenia o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy, a także do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, oceny stanu technicznego obiektu sporządzonej przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że inwestor nie zrealizował obiektu opisanego w zgłoszeniu z 1999 r., ale wykonał zupełnie nowy obiekt, na który powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Stąd wdrożono procedurę z art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].06.2010 r. nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórkę obiektu. Decyzja została uchylona przez Inspektora Wojewódzkiego w dniu [...].06.2010 r. ze wskazaniem na fakt dokonania przez inwestora zgłoszenia, co powinno prowadzić do rozważenia zastosowania procedury z art. 50 i 51 ustawy budowlanej z 1994 r. Organ odwoławczy nakazał również prawidłowe ustalenie stron postępowania, bowiem - jak ustalono - właścicielka działki H. P. nie żyje. W ponownie prowadzonym postępowaniu dokonano w dniu 17.08.2010 r. oględzin ustalając dodatkowo, że obiekt posiada podpiwniczenie oraz uzyskano postanowienie Sądu Rejonowego o ustanowieniu kuratora spadku dla zmarłej w 1987 r. H. P. Następnie postanowieniem z [...].01.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 81 "c" ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. zobowiązał S. P. do przedłożenia do 30.04.2012 r. sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia oceny technicznej konstrukcji budynku gospodarczego ze wskazaniem usterek oraz sposobu i warunków ich usunięcia w oparciu o art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego o warunkach technicznych z 12.04.2002 r. – z uwzględnieniem zgłoszenia z 15.09.1999 r. dokonanego przez inwestora. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że powodem nałożenia tego obowiązku są wątpliwości dotyczące posadowienia ław fundamentowych ściany szczytowej obiektu. Konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o zażądaną ekspertyzę, co umożliwi podjęcie dalszych działań w oparciu o art. 51 prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. P. wskazując, że w dotychczasowych ocenach nie kwestionowano żadnych konstrukcyjnych wad obiektu, stąd żądanie kolejnych opinii jest bezpodstawne. Postanowieniem z [...].02.2012 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie Inspektora Powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. Wskazał, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt dokonania w dniu 15.09.1999 r. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 4 m oraz wykonania w jego zastępstwie zupełnie innego obiektu o powierzchni zabudowy ponad 50 m2, faktycznie trzykondygnacyjnego - z poddaszem użytkowym i podpiwniczeniem. Stanowi to samowolę budowlaną, jednak wobec faktu dokonania zgłoszenia oraz zadeklarowania przez inwestora w piśmie z 08.06.2010 r. zamiaru częściowej rozbiórki obiektu celem doprowadzenia go do stanu określonego w zgłoszeniu – w decyzji kasacyjnej z [...].06.2010 r. polecono potraktowanie robót jako wykonanie obiektu budowlanego z przekroczeniem warunków zgłoszenia. Jak ustalono, mimo deklaracji inwestor nie zrealizował częściowej rozbiórki, w związku z czym należało ocenić, że nadal niewyeliminowana pozostaje samowola budowlana. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym nie ma podstaw do nakładania obowiązku przedłożenia oceny technicznej na podstawie art. 81 "c" prawa budowlanego, ale należy nałożyć na inwestora inne obowiązki, a w razie ich niewykonania – orzec rozbiórkę. Wskazano, że w decyzji kasacyjnej z [...].06.2010 r. nakazano przede wszystkim właściwe ustalenie stron postępowania. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego S. P. Wskazał, że odnośnie spornego budynku dokonał dwóch zgłoszeń: w 1999 r. na jego budowę oraz w czerwcu 2010 r. na jego częściową rozbiórkę. Do żadnego organ nie wniósł sprzeciwu. Odstąpił od częściowej rozbiórki z uwagi na toczące się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie chcąc ponosić przedwcześnie dużych kosztów. Wskazał, że nie kwestionowano nigdy stanu technicznego obiektu, stąd nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej jest bezpodstawne. Oświadczył, że nie jest właścicielem działki, na której wybudował sporny obiekt, stąd nie powinien być adresatem orzeczeń wydanych w postępowaniu legalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek na skutek okoliczności, które sąd wziął pod uwagę z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Głównym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest naruszenie przepisów procesowych tj. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przedmiotowe naruszenie polega na braku spójności między podstawą prawną wskazaną w części rozstrzygającej postanowienia jako art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego rozstrzygnięciem i uzasadnieniem. Zgodnie z art. 107 §1 k.p.a. decyzja czy postanowienie powinny zawierać podstawę prawną, a stosownie do treści § 3 tego przepisu – uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej. W sprawie niniejszej zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie koresponduje z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem postanowienia. Wskazany ostatnio przepis uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, albo uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Tymczasem rozstrzygnięcie w postanowieniu z [...].02.2012 r. brzmi: "uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania", które to sformułowanie jest właściwe dla orzeczenia kasacyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na zamiar zastosowania tego ostatnio wymienionego przepisu wskazuje natomiast treść uzasadnienia, w którym organ podejmuje próbę wyliczenia uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego oraz formułuje ocenę tak, jakby oczekiwał ponownego rozpoznania sprawy w I instancji (vide np. s. 3 uzasadnienia: "organ winien zatem nałożyć na inwestora obowiązki celem legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, a jeśli inwestor nie skorzysta z tej możliwości orzec rozbiórkę"). Niewątpliwie scharakteryzowane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej brzmiałoby bowiem rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prowadziłoby do ostatecznego zakończenia postępowania w II instancji (merytorycznie lub procesowo). Obecnie natomiast ze sformułowania rozstrzygnięcia i z uzasadnienia można wyprowadzić konieczność ponownego prowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Powyższe uchybienie proceduralne jest, w ocenie sądu, wystarczającym powodem wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Nie do zaakceptowania jest pozostawienie w obiegu orzeczenia, którego podstawa prawna nie odpowiada rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. Akty administracyjne, jako ingerujące w sposób władczy w sytuację prawną jednostki, powinny spełniać warunek jednoznaczności i przejrzystości. Wymaga tego zasada legalizmu (art. 6 k.p.a.) i zasada budzenia zaufania do działań administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Dlatego niejasność rozstrzygnięć administracyjnych wymaga eliminacji, co w sprawie zostanie osiągnięte przez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jeśli wiodącym zamiarem organu odwoławczego miało być przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w I instancji (na co wskazuje sformułowanie rozstrzygnięcia), czyli orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to powinno ono spełniać wymagania tego przepisu. Inspektor Wojewódzki orzekał w oparciu o jego nowe brzmienie, które wymaga: wskazania naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ostatnio wymienionego warunku zaskarżone postanowienie w wystarczającym stopniu nie spełnia. Przede wszystkim nie wynika z niego ocena organu odwoławczego co do kierunku ponownie prowadzonego postępowania w I instancji. Wskazano jedynie, że nie znajduje zastosowania art. 81 "c" prawa budowlanego oraz należy nałożyć na inwestora obowiązki celem zalegalizowania obiektu, ewentualnie orzec rozbiórkę, bowiem "inwestor wybudował obiekt budowlany zupełnie inny niż w zgłoszeniu. Zgodnie z utrwalonym obecnie orzecznictwem taką sytuację należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną". W kolejnej części uzasadnienia wskazano, że "uzasadniałoby to ujęcie całego budynku jako samowoli budowlanej". Natomiast w decyzji kasacyjnej z [...].06.2010 r. ten sam organ wskazał, że "zachodzi konieczność (...) ewentualnego rozważenia zakwalifikowania przedmiotowego budynku gospodarczego, jako zrealizowanego na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1" i ewentualne wdrożenie procedury z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Z porównania przedstawionych stanowisk tego samego organu (Inspektora Wojewódzkiego) nie sposób jednoznacznie wywieść, którą procedurę legalizacji (art. 48 czy art. 50-51 prawa budowlanego) uważa on za właściwą w sprawie, a w związku z tym w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie wyjaśniające i jakich czynności, jeśli nie dowodowych na podstawie art. 81 "c", należy w nim dokonać. Jest to konieczne zwłaszcza gdy zamiarem organu jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Niezamieszczenie bowiem "wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy", wymaganego przepisem art. 138 § 2 k.p.a., prowadzi do jego naruszenia. Na marginesie zauważyć należy, że postanowienie z [...].01.2010 r. zobowiązujące skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów zostało wydane na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Co prawda decyzję rozbiórkową z [...].06.2010 r. wydaną w oparciu o tę samą podstawę prawną uchylono w dniu [...].06.2010 r., jednak mimo wskazania w rozstrzygnięciu kasacyjnym konieczności rozważenia właściwego trybu legalizacji – nie uchylono również postanowienia z [...].01.2010 r. Oznacza to, że legalizacja jest nadal prowadzona w oparciu o art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. W tych okolicznościach wynik oceny prawnej, do której zobowiązano organ I instancji w decyzji kasacyjnej z [...].06.2010 r. może mieć znaczenie dla bytu postępowania (jego umorzenia i wszczęcia na innej podstawie lub kontynuowania), co nie może ujść uwadze organu odwoławczego. Reasumując sąd stwierdził, że uchybienia proceduralne organu polegające na sprzeczności między treścią podanej w rozstrzygnięciu podstawy prawnej a treścią samego rozstrzygnięcia i uzasadnienia uprawniają do oceny zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że powyżej opisane uchybienie proceduralne dotyczy wyłącznie zaskarżonego postanowienia, wystarczało do rozpoznania skargi wyeliminowanie tylko tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając zażalenie na postanowienie z [...].01.2012 r. organ odwoławczy zastosuje art. 138 k.p.a. wskazując precyzyjnie, który z jego paragrafów i punktów jest podstawą rozstrzygnięcia, prawidłowo sformułuje to rozstrzygnięcie i adekwatnie do jego treści sporządzi uzasadnienie zachowując wymagania z art. 107 §3 k.p.a. Formułując ocenę prawną organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.