II SA/Bk 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. P. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] o odmowie wprowadzenia na wniosek W. P. i T. S. zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S., polegającej na przeniesieniu na ich nazwiska prawa współwłasności do nieruchomości stanowiącej obecnie drogę dojazdową oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0044 ha U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 22 czerwca 2006r. W. P. i T. S. wystąpiły do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o przywrócenie prawa własności do nieruchomości drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta S. nr [...] i powierzchni 0,0044 ha. W wyniku rozpoznania powyższego podania organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] odmówił wprowadzenia wnioskowanej przez strony zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. Nie godząc się z powyższą decyzją W. P. będąca jednocześnie pełnomocnikiem swojej siostry T. S. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. W następstwie złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] z uwagi na naruszenie przepisu art. 10 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta S. po powtórnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] odmówił wprowadzenia wnioskowanej przez strony zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S., polegającej na wpisaniu W. P. i T. S. jako współwłaścicieli nieruchomości, stanowiącej obecnie drogę dojazdową, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0044 ha. Od powyższej decyzji W. P. i T. S. (reprezentowana przez W. P.) wniosły odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Odwołujące wywodziły swoje prawo własności do działki o aktualnym nr [...] i powierzchni 0,0044 ha z rozstrzygnięć protokołu Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] września 1948r. sygn. akt [...] w sprawie K.S. przeciwko B. i J. S. oraz Z. B. o prawo własności do majątku i działy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. rozpatrując złożone odwołanie nie podzielił zarzutów w nim podniesionych i decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na ustawę z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) oraz wydane z upoważnienia cytowanej ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) podkreślił, iż celem ewidencji gruntów i budynków "jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami" - art. 2 pkt 8 ustawy. Osoby zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów i budynków na żądanie Starosty zobowiązane są do dostarczenia dokumentów geodezyjnych i kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w tej ewidencji - art. 22 pkt 3 ustawy. Wedle zaś przepisów § 44 ust. 2 i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia"do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi", przy czym "z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów normatywnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych". Organ wskazał, iż z analizy dokumentacji powstałej w latach 1949-50 podczas pomiaru stanu władania miasta S., w tym rejestru pomiarowego bezspornie wynika, iż zostały wówczas wyodrębnione następujące działki: - nr [...] o powierzchni 65 m² - zapisana jako droga, - nr [...] o powierzchni 233 m²- zapisana jako mienie opuszczone, - nr [...] o powierzchni 408 m²- zapisana na B. S. i K. S., - nr [...] o powierzchni 485 m²- zapisana na K. S., - nr [...] o powierzchni 543 m ²- zapisana na B. S. Porównując zapisy protokołu Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] września 1948r. sygn. akt [...] w sprawie K. S. przeciwko B. i J. S. oraz Z. B. o prawo własności do majątku i działy z powyższą dokumentacją ustalono, iż działce wymienionej w pkt 2 opisanego protokołu odpowiada działka nr [...], działce wymienionej w pkt 3 - działka nr [...]. Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zdaniem organu nie jest możliwym ustalenie ani przebiegu granic ani faktycznej powierzchni nieruchomości wymienionej w pkt 4 protokołu Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] września 1948r., albowiem zapis treści pkt 4 tego protokołu jednoznacznie nie wskazuje, jakich działek dotyczy, w szczególności czy dotyczy byłej działki nr [...] obecnie o nr [...] i powierzchni 0,0044 ha. Strony zaś nie przedstawiły żadnego załącznika graficznego (mapy, planu, wyrysu, odrysu) określającego w sposób niewątpliwy przebieg granic nieruchomości, o których mowa we wskazanym protokole. Ponadto zauważono, iż w założonym w latach 1962-64 operacie ewidencji gruntów miasta S. w rejestrze gruntów jako władający działkami nr[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5951 ha został wykazany B. S. s. Ł. Na mocy prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975r. Nr [...] prawo własności w/w działek, a więc bez byłej działki nr [...] - obecnie o nr [...] i powierzchni 0,0044 ha nabył B. S. s. Ł. (ojciec zainteresowanych). Natomiast podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta S. w roku 1978 przedmiotowe działki uległy przenumerowaniu. I tak działka nr [...] otrzymała nr [...], działka nr [...]- nr [...], działka nr [...]- nr [...], a działka nr [...]- nr[...]. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji uznał, iż w konkretnej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia zasięgu prawa własności nieruchomości, o której mowa w pkt 4 treści ugody sądowej zawartej w protokole z dnia 22 września 1948r. przed Sądem Grodzkim w S. Przy czym powyższe spory winny być rozstrzygane przez strony jedynie na drodze postępowania przed sądami cywilnymi. W postępowaniu o zmianę zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków organ prowadzący ewidencję gruntów nie może bowiem rozstrzygać kwestii dotyczącej zasięgu prawa własności do nieruchomości, w sytuacji gdy zgromadzone w sprawie dokumenty źródłowe nie pozwalają na jednoznaczne określenie ani granic tej nieruchomości, ani jej faktycznej powierzchni. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. P. reprezentując również T. S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 7 i 77 § 1 kpa. Skarżące podniosły, iż działka aktualnie oznaczona nr [...] o powierzchni 0,0044 ha stanowi ich współwłasność, co jednoznacznie poświadcza protokół Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] września 1948r. (sygn. akt [...]) sporządzony w sprawie K. S. przeciwko B. i J. S. oraz Z. B. o prawo własności do majątku i działy. Jednakże w postępowaniu przed l instancją odmówiono mocy dowodowej powołanej ugodzie, zaś w II instancji powoływano się jedynie na niejednoznaczność zapisów w niej zawartych i brak elementów graficznych pozwalających ustalić granice działki, której własności odmawia się ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków. Nadto organ II instancji nie zażądał od Starosty S. ujawnienia danych z map znajdujących się w zbiorze dokumentów tego organu na podstawie, których można odtworzyć zarówno powierzchnię, jak i granice tej nieruchomości. W pkt 4 ugody wskazano charakterystyczne obiekty (ulice oraz nieruchomości sąsiednie), a także odległości od tych obiektów. Stąd nie odniesienie się do szeregu dowodów dostępnych obu instancjom, a zarazem nie wskazanie konkretnego przeciwdowodu pozwalającego w szczególności stwierdzić, z jakiej innej nieruchomości mogła zostać wydzielona działka o nr [...] stanowi rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Skarżące podkreśliły, iż nie były wzywane przez organ do dostarczenia załącznika graficznego przedstawiającego w sposób jednoznaczny przebieg granic nieruchomości, o których mowa w protokole. Organ nie przeprowadził dowodu w tym zakresie, ani nie wezwał stron do przedstawienia dokumentów, które by mogły te kwestie wyjaśnić. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 kpa fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Mapy znajdujące się w zbiorze dokumentów przy ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organ l instancji, które posłużyły w latach 1949-1950 (a więc w okresie zbliżonym czasowo do daty sporządzenia protokółu Sądu Grodzkiego, kwestionowanego przez organy obu instancji) zdaniem skarżących wskazują dokładne granice nieruchomości i w sposób jednoznaczny pozwalają stwierdzić, jaka nieruchomość była przedmiotem ugody sądowej stwierdzonej w protokole, w tym w jego pkt 4. Logiczna zaś wykładnia faktów zaistniałych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż późniejsza działka nr [...] nie mogła zostać wydzielona z żadnej innej nieruchomości, jak tylko z nieruchomości opisywanej w pkt 4 ugody. Natomiast akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975r., na który powołuje się organ odwoławczy, a w którym potwierdzono własność B.S. do działek wydzielonych z nieruchomości, o której mowa w ugodzie, a w którym nie wymienia się działki nr[...], powiela jedynie pomyłki, których źródłem były nierzetelne i błędne pomiary stanu władania dokonane w latach 1949-1950r., będące powodem istniejącej do dziś trudności z wpisaniem działki [...] do ewidencji gruntów i budynków, jako stanowiącej współwłasność skarżącej i T. S. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił przy tym, iż nawet gdyby przyjąć, że w skład nieruchomości opisanej w pkt 4 przedmiotowego protokołu mogła wchodzić była działka nr [...] aktualnie o nr[...], to do takiej interpretacji treści ugody sądowej zawartej w tym protokole, organy administracyjne nie są upoważnione, ponieważ rozstrzygałyby spór o własność, należący do kompetencji sądów powszechnych. Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2007r. działka nr [...] aktualnie jest wykazana w ewidencji gruntów jako będąca we władaniu Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W tym miejscu podnieść należy, iż problematyka dotycząca wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (wyrok z dnia 17.02.1993r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok z dnia 16.04.1998r., sygn. akt II SA 258/98, opubl. LEX nr 41288; wyrok z dnia 20.08.1988r. sygn. akt II Sa/766/98, opubl. LEX nr 82005). Podkreślić również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności) - art. 22 ust. 3 ustawy i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W niniejszej sprawie W. P. i T. S. wystąpiły z wnioskiem do Starosty S. o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. polegającej na przeniesieniu na ich nazwiska prawa współwłasności do nieruchomości stanowiącej obecnie drogę dojazdową oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0044 ha. Skarżące swoje prawo własności do wyżej opisanej działki wywodziły z rozstrzygnięć ugody sądowej zawartej w pkt 4 protokołu Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] września 1948r. sygn. akt [...] w sprawie K. S. przeciwko B. i J. S. oraz Z. B. o prawo własności do majątku i działy. Tymczasem zgodnie z ustaleniami organów obu instancji przeprowadzonymi na podstawie dokumentacji powstałej w latach 1949-50 podczas pierwszego pomiaru stanu władania miasta S. - działka nr[...] została wykazana w rejestrze pomiarowym jako droga. Działka o nr [...] jako mienie opuszczone, działka o nr [...] została zapisana na B. S. i K. S., działka o nr [...]na K. S., zaś działka o nr [...] na B. S. Po odnowieniu operatu ewidencji gruntów w S. w 1978 roku działka nr [...] otrzymała nowy nr [...]. Przenumerowaniu uległy również pozostałe działki, działka nr [...]otrzymała nr [...], działka nr [...] - nr [...], działka nr [...] – nr [...], a działka nr [...]- nr [...]. Zdaniem organu II instancji analiza powyższej dokumentacji z zapisami treści protokołu, na który to dokument powołują się skarżące wskazały, iż pkt 2 protokołu odpowiada działce o nr [...], a pkt 3 działce o nr [...]. Porównanie zaś pkt 4 wspomnianego protokołu z dokumentacją rejestrową nie dowiodły w sposób jednoznaczny, jakich konkretnie działek dotyczy zapis tego punktu, w szczególności zaś czy wiąże się z działką nr [...] obecnie nr [...] o powierzchni 0,0044 ha. Organ podkreślił ponadto, iż w założonym w latach 1962-64 operacie ewidencji gruntów miasta S. w rejestrze gruntów jako władający działkami nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,5951 ha został wykazany B. S. s. Ł. Na mocy zaś prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975r. Nr [...] prawo własności tych działek, a więc również bez byłej działki nr [...] - obecnie o nr [...] powierzchni 0,0044 ha nabył B. S. s. Ł. (ojciec zainteresowanych). Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów z dnia 16 marca 2007r. działka nr [...] jest aktualnie wykazana w ewidencji gruntów jako będąca we władaniu Gminy S. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ustalił, iż powołany przez skarżące dokument - ugoda sądowa zawarta w protokole Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] września 1948r. nie jest dokumentem mogącym stanowić podstawę do dokonania wnioskowanych przez nie zmian w operacie gruntów i budynków m S. Słusznie bowiem wywiedziono, iż zapis treści pkt 4 protokołu nie wskazuje w sposób niewątpliwy czy dotyczy on nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organ odwoławczy trafnie wskazał, iż źródłem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie dotyczące zasięgu prawa własności nieruchomości, o której mowa w pkt 4 powołanego protokołu. Tymczasem w świetle obowiązujących przepisów prawa organy administracji publicznej nie są uprawnione do interpretacji treści ugody, jak również do samodzielnego ustalania prawa do własności. Jak już wyżej wspomniano, podmioty dokonujące wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie mogą prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia praw właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości. Starosta S. jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie posiada uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do ewidencji o prawie własności nieruchomości, albowiem kompetencje te zostały ponad wszelką wątpliwość zastrzeżone sądom powszechnym. Mając na uwadze przedstawianą powyżej specyfikę postępowania ewidencyjnego stwierdzić należy, iż w omawianym postępowaniu nie można domagać się ustalenia praw właścicielskich będących następnie podstawą dokonywania wpisów potwierdzających stan prawny danej nieruchomości. Stąd podnoszone przez skarżące zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za całkowicie bezzasadne. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji organy obu instancji nie naruszyły również przepisów prawa procesowego. Zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa nie budzą wątpliwości i jako takie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 77 i 7 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Dodać również należy, iż protokół Sądu Grodzkiego jest dokumentem urzędowym, jednakże został wydany blisko 60 lat temu. W późniejszym okresie powstały inne dokumenty urzędowe dotyczące spornej działki, w tym akt własności ziemi z dnia[...] listopada 1975r., które były podstawą ujawniania danych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 kpa, to jest czynnego udziału strony w postępowaniu. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.