II SA/Bk 253/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nakładające na A. D. (powoływanego dalej też jako Skarżący) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4838 zł z powodu uchylania się przez w/w zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakazującą Skarżącemu rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 2,90 x 2,15 m, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce o nr geodezyjny [...] w miejscowości Z., gmina K. Skarga A. D. na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 139/11, zaś skarga kasacyjna na to orzeczenie została oddalana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 11969/11. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] listopada 2014 r. wystosował do Skarżącego upomnienie wzywając do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. W związku z tym, iż Skarżący nie wykonał w/w obowiązku organ w dniu [...] stycznia 2015r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. - zwana dalej u.p.e.a.) nałożył na Skarżącego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. grzywnę w wysokości 4838 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68,00 zł z powodu uchylania się przez w/w od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] oraz zobowiązał Skarżącego do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpoznaniu zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia, nie podzielił stanowiska Skarżącego i uznał, że PINB w K. nakładając grzywnę nie naruszył prawa. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz prawidłowo wyliczono wysokość grzywny uwzględniając komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 1 listopada 2014 r., zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2014 r. wyniosła 3880 zł. Ponadto za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut zobowiązanego o naruszeniu art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewskazanie terminu rozbiórki. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowo – administracyjne organ wyjaśnił, że w przepisach prawa budowlanego brak jest podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki, co oznacza, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Na uwzględnienie, zdaniem organu odwoławczego, nie zasługują też zarzuty dotyczące braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem organ I instancji wskazał zarówno powód dla którego zastosował wskazany środek przymuszający, wysokość grzywny, a także pouczył zobowiązanego o prawie do zaskarżenia rozstrzygnięcia i prawie do umorzenia grzywny w przypadku wykonania obowiązku. Konkludując organ uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, a wysokość grzywny została wyliczona prawidłowo i w sposób zgodny z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Skarżący zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego na podstawie art. 33 §1 pkt 5, pkt 8 i pkt 10 u.p.e.a. jako uzasadnione winny być uwzględnione i powodować uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego; art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności zasadności zastosowania grzywny w celu przymuszenia w danej sprawie podczas gdy obowiązek taki wynika z przepisów. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ Skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono Skarżącemu grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4838 zł, a organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. W tym miejscu podkreślić należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Tę okoliczność podkreślił organ II instancji. Skarżący uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od Skarżącego niezależny. Wykonanie, bowiem rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego, nie jest też związane ze szczególnymi trudnościami. W ocenie Sądu dokonana powyżej ocena organów nie nosi cech dowolności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z kolei z art. 121 § 5 wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W ocenie Sądu, organy prawidłowo obliczyły wysokość grzywny uwzględniając przy tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2014 r., zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2014 r. wyniosła 3880 zł. Kwota grzywny została wyliczona w następujący sposób: 2,90 m x 2,15 m x 1/5 x 3880 zł = 4838 zł. Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący, jak trafnie podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, oraz wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można też zgodzić się z autorem skargi, że zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego. Przede wszystkim, jak trafnie wskazał Inspektor Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, dla oceny grzywny w celu przymuszenia, jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a). W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiły uznaniu organu egzekucyjnemu umorzenia grzywny. Jeżeli zatem skarżący stoi na stanowisku, że rozbiórka dobudowy budynku, wiązać się będzie z mniejszym kosztem aniżeli kwota nałożonej grzywny, to może on wykonać nakazaną rozbiórkę, unikając przy tym w całości obowiązku zapłaty grzywny. Trzeba jednocześnie zauważyć, że wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem. Podsumowując stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo uzasadnił zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, uwzględniając rodzaj obowiązku, przewlekłość uchylania się przez zobowiązanego od jego wykonania, konieczność zastosowania efektywnego środka egzekucyjnego. Zasadnie wywiódł też, że to od skarżącego zależy, czy wykona obowiązek przed uiszczeniem grzywny, co prowadzić będzie do jej umorzenia, a sam fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. W konsekwencji organ egzekucyjny słusznie wybrał, spośród dostępnych mu środków, nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia wobec uchylania się od podjęcia działań zmierzających do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że wydanie kwestionowanego postanowienia, wbrew twierdzeniom Skarżącego, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Konkludując, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.