II SA/Bk 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu w B. z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na udzielenie zwolnienia z opłat za korzystanie z domu studenta p o s t a n a w i a odrzucić skargę , W piśmie z dnia 6 września 2016 r. (data wpływu do organu 8 września 2016 r.) P. K. zwrócił się do Prorektora ds. Studenckich i Dydaktycznych Uniwersytetu w B. o zwolnienie z opłaty za akademik w roku akademickim 2016/2017. Jako podstawę swego wniosku wskazał § 10 pkt 6 Regulaminu Domów Studenckich UwB. Wyjaśnił, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej oraz ciężkim stanie zdrowia (przebyta operacja kręgosłupa), zatem uiszczenie opłat za akademik będzie dla niego uciążliwe. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prorektor ds. Studenckich UwB nie wyraził zgody na zwolnienie z opłat. Ustalił, że wnioskodawca w latach akademickich 2012/2013 i 2013/2014 korzystał z różnych form pomocy materialnej będąc studentem kierunku pedagogika (stypendium socjalne, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych, dodatek mieszkaniowy). Następnie jako uczestnik studiów doktoranckich w zakresie prawa w roku akademickim 2014/2015 otrzymywał stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych oraz dodatek mieszkaniowy. Jak wskazał organ, student nie poinformował, że w okresie 17 czerwca – 17 grudnia 2016 r. wykonywał odpłatnie pracę w kancelarii radcy prawnego, co nie stanowi praktyki wymaganej programem studiów stanowiącej podstawę do zwolnienia z opłat. Wprowadził organ w błąd, bowiem w tym samym czasie korzystał ze zwolnienia z opłat za akademik w roku akademickim 2015/2016 (za okres lipiec-wrzesień 2016 r.) – zgłaszając odbywanie praktyki zawodowej na kierunku kryminologia. Zdaniem organu, powyżej wskazane okoliczności związane zwłaszcza z wprowadzeniem uczelni w błąd wykluczają zwolnienie z opłat za korzystanie z domu studenta w kolejnym roku akademickim. W piśmie z dnia 19 października 2016 r. P. K. zwrócił się do organu z ponowną prośbą o zwolnienie go (ewentualnie w części) z opłaty za akademik w roku akademickim 2016/2017. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej (przebyta operacja kręgosłupa i długotrwała choroba z nią związana), nadto nie otrzymuje już stypendium socjalnego oraz specjalnego stypendium dla osób niepełnosprawnych. Pieniądze zaoszczędzone na opłacie za akademik przeznacza na leki oraz koszty przyszłej rehabilitacji. W kolejnym piśmie do Prorektora ds. Studenckich UwB, z dnia 23 stycznia 2017 r., P. K. ponownie wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z ponoszenia opłat za akademik, tym razem wskazał, że wnosi o zwolnienie za okres luty – czerwiec 2017 r. Prośbę powyższą powtórzył w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. (data wpływu do organu 7 lutego 2017 r.). W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], w którym wskazano że jego autorem jest dr hab. J. H., prof. UwB (pismo podpisane nieczytelnie, bez pieczątki) nie wyrażono zgody na udzielenie zwolnienia z opłat za pobyt w Domu Studenta w roku akademickim 2016/2017. Organ wskazał na dotychczas uzyskiwane przez wnioskodawcę formy pomocy studenckiej (zwolnienie z opłat za korzystanie z domu studenta w roku akademickim 2015/2016, zwolnienie z tych opłat w okresie wakacyjnym lipiec – wrzesień 2016 r., która to pomoc uzasadniona była wskazaniem na konieczność odbycia studenckiej praktyki zawodowej na kierunku kryminologia). Tymczasem okazało się, jak wskazał organ, że w okresie zwolnienia z opłat wakacyjnych wnioskodawca nie odbywał wymaganej praktyki stanowiącej podstawę do zwolnienia z opłat, ale wykonywał pracę zarobkową w kancelarii radcy prawnego. Nie było zatem podstaw do zwolnienia z opłat w okresie wakacyjnym. Stąd też nie udzielono mu zwolnienia na wniosek z dnia 8 września 2016 r., co wyjaśniono w decyzji z dnia 17 października 2016 r. Organ także wskazał, że decyzją Prodziekana Wydziału Prawa wnioskodawca otrzymał zgodę na długoterminowy urlop w okresie 1 października 2016 r. – 30 września 2017 r., w czasie którego jest zwolniony z obowiązku uczestniczenia w zajęciach. Nie występuje zatem obecnie potrzeba stałego korzystania przez wnioskodawcę z miejsca w Domu Studenta. Wpływa to na pomniejszenie jego wydatków związanych z utrzymaniem. Jak wskazał organ, uczestniczenie podczas urlopu w zajęciach oraz zdawanie zaliczeń i egzaminów jest własnym wyborem studenta i nie stanowi podstawy do zwolnienia z opłat za korzystanie z akademika. P. K. złożył do sądu administracyjnego skargę na – jak wskazał - decyzję Prorektora ds. Studenckich i Dydaktycznych UWB z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił decyzji obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 6 Rozdziału III Ogólne zasady płatności Regulaminu Domów Studenta UwB. Wniósł o jej zmianę poprzez zwolnienie z opłaty w całości lub w części w okresie luty – czerwiec roku akademickiego 2016/2017. Uzasadniając zarzuty wskazał, że w dniu 17 grudnia 2016 r. utracił jedyne źródło dochodu, tj. wynagrodzenie za pracę (około 711, 34 zł miesięcznie). Nie jest w stanie obecnie ponieść kosztów opłat za akademik, gdyż utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego w wysokości 481 zł miesięcznie, zaś miesięczna opłata za akademik wynosi 380 zł. Wskazał, że jest w trudnej sytuacji zdrowotnej jako osoba niepełnosprawna z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, po przebytej poważnej operacji kręgosłupa, przez co ponosi dodatkowe koszty leczenia. Wskazał, że stan zdrowia nie pozwala mu na zamieszkiwanie poza miejscem studiowania i dojazdy. Podkreślił, że urlop długoterminowy został mu udzielony zgodnie z propozycją Prodziekana, natomiast on wnioskował o Indywidualną Organizację Studiów. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Wyjaśnił, że wydane rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji w indywidualnej sprawie studenckiej w rozumieniu art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zatem nie może być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego. Powołując się na regulację art. 94 ust. 2 oraz art. 103 ust. 4 powyższej ustawy pełnomocnik organu wskazał, że uczelnia wyższa nie ma obowiązku zapewnienia studentowi miejsca w domu studenckim, a tym bardziej nie ma obowiązku ponoszenia kosztów w celu zapewnienia takiego miejsca. Korzystanie z miejsca w domu studenckim odbywa się na postawie umowy najmu mającej charakter cywilnoprawny, której źródłem jest stosunek administracyjnoprawny uczelnia – student. Decyzja dotycząca zwolnienia lub odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu studenta ma charakter uznaniowy i jest aktem wewnątrzzakładowym uczelni wyższej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem została wniesiona w sprawie nienależącej do kognicji sądów administracyjnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że uczelnia wyższa nie jest ustrojowym organem administracji publicznej, natomiast jest jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym lub organem samorządu, powołaną do wykonywania zadań publicznych i uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnych. W literaturze przedmiotu określa się uczelnię wyższą mianem zakładu administracyjnego dysponującego tzw. władztwem zakładowym. Władztwo to stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego, elastycznego i dość swobodnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu w zakresie odpowiadającym celom działania danego zakładu (vide J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012 r., s. 123-125). Zakład administracyjny taki jak uczelnia wyższa dysponuje zatem pewną dozą samodzielności w kształtowaniu stosunków prawnych z jego użytkownikami. Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacji ustawowej dotyczącej szkół wyższych, zgodnie z którą organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów (art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm., dalej: p.s.w.), zaś student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów (art. 189 p.s.w.). Oznacza to, że z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu (wspólnoty studentów) staje się ona podmiotem praw przyznanych jej przez władze tego zakładu, ale i podmiotem obowiązków ustalonych przez te władze. Przedmiotowe prawa i obowiązki wynikają zarówno z prawa powszechnie obowiązującego (p.s.w.) jak i z prawa wewnątrzzakładowego (regulaminy i statuty uczelni wyższej). Innymi słowy, użytkownik zakładu (student) wnioskując o przyjęcie w poczet użytkowników zakładu (studentów uczelni) wyraża jednocześnie zgodę na poddanie się reżimowi prawnemu w niej obowiązującemu, wynikającemu nie tylko z regulacji prawa powszechnie obowiązującego ale i z regulacji prawa wewnątrzzakładowego (vide postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., I OSK 1583/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Analiza przepisów p.s.w. uprawnia do wniosku, że przyjmując koncepcję uczelni wyższej jako zakładu administracyjnego ustawodawca nie sformułował generalnego obowiązku wydawania przez jej organy rozstrzygnięć wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Wskazał natomiast przypadki, kiedy organ uczelni powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Są to decyzje w sprawach: przyjęcia na studia lub studia doktoranckie (art. 169 ust. 10 i 11, art. 196 ust. 3), stypendiów (socjalnego, socjalnego dla osób niepełnosprawnych, rektora dla najlepszych studentów – art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wymienione przypadki charakteryzują się tym, że są to tzw. akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zakładowego, tj. stosunku studenta z uczelnią jako zakładem administracyjnym. Także ich podstawą prawną są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podlegają też zaskarżeniu w toku instancji według regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), a następnie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi o tym art. 207 ust. 1 p.s.w., zgodnie z którym do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Jak zaś stanowi art. 207 ust. 4 p.s.w., przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział zaskarżalności do sądu administracyjnego takiego aktu organów uczelni, który nie przesądza o stosunku studenta z uczelnią "na zewnątrz", tj. o statusie studenta oraz który jest podjęty na podstawie przepisów wewnątrzuczelnianych np. regulaminu studiów, regulaminu domów studenta, regulaminu użytkowania stołówki. Będzie to bowiem akt zakładowy wewnętrzny dotyczący indywidualnie określonego studenta, który nie przesądza o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Także o tym, czy taki wewnętrzny akt zakładowy będzie miał formę decyzji czy też nie, decydować będą przepisy wewnętrzne. Przykładowo wśród aktów wewnątrzzakładowych wymienia się decyzję o odmowie udzielenia warunkowego zwolnienia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim, decyzję o odmowie przyznania prawa do zamieszkiwania w domu studenta, jak też akty związane z dokonywaniem merytorycznej oceny studentów w czasie zaliczeń i egzaminów (vide postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., I OSK 1583/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, postanowienia WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r., III SAB/Łd 41/14 oraz III SA/Łd 730/14, oraz vide E. Ura, komentarz do art. 207 p.s.w., tezy 13 i 14, System Informacji Prawnej LexOmega). W sprawie niniejszej mamy do czynienia ze skargą na – jak to określił skarżący – decyzję Prorektora ds. Studenckich i Dydaktycznych UwB z dnia [...] marca 2017 r., którą odmówiono zgody na zwolnienie w całości lub w części z opłat za pobyt w pokoju w Domu Studenta nr 1 UwB w miesiącach luty – czerwiec roku akademickiego 2016/2017. Mając na uwadze tak określony przez stronę przedmiot zaskarżenia należy stwierdzić, że w nadesłanych do sądu aktach administracyjnych znajdują się dwa wnioski skarżącego dotyczące zwolnienia go z opłat za pobyt w Domu Studenta w roku akademickim 2016/2017: wniosek z dnia 8 września 2016 r. dotyczący "roku akademickiego 2016/2017" oraz wniosek z dnia 22 stycznia 2017 r. dotyczący zwolnienia z opłaty za akademik w miesiącach luty – czerwiec roku akademickiego 2016/2017. W odpowiedzi na pierwszy wniosek (z dnia 8 września 2016 r.) została wydana przez Prorektora w dniu 17 października 2016 r. decyzja odmowna niezawierająca pouczenia o zaskarżeniu, w odpowiedzi na którą skarżący złożył kolejne pismo - "Podanie" z dnia 19 października 2016 r. Nie wynika z akt, by organ w jakikolwiek sposób ustosunkował się do tego pisma. Z kolei w odpowiedzi na drugi wniosek (z dnia 22 stycznia 2017 r.) nie zostało wydane rozstrzygnięcie formalnie zatytułowane decyzja, natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. oznaczonym jako [...] ze wskazaniem, że jego autorem jest Prorektor ds. Studenckich UwB, odmownie ustosunkowano się do prośby skarżącego. I to ostatnio wskazane pismo (z dnia [...] marca 2017 r.) skarżący uczynił przedmiotem skargi. Jak ustalił sąd, na Uniwersytecie w Białymstoku obowiązuje wewnątrzzakładowy akt regulujący zasady korzystania z Domów Studenta, tj. Regulamin Domów Studenta UwB wydany Zarządzeniem nr 2 Rektora UwB z dnia 15 marca 2010 r. Zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu zakwaterowanie w Domu Studenta następuje na podstawie pisemnej umowy najmu między UwB a osobą zainteresowaną, która jest zobowiązana wnosić opłaty za miejsce w Domu Studenta według cennika ustalanego przez Rektora (§ 10 ust. 1). Stosownie zaś do treści § 10 ust. 6 Regulaminu, w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudną sytuacją materialną lub ważnym interesem UwB, Prorektor ds. Dydaktycznych i Studenckich, na pisemny wniosek studenta poparty stosowną dokumentacją, może zwolnić studenta z opłaty za akademik w całości lub w części. Decyzja w tym zakresie stanowi podstawę do zmiany postanowień umowy najmu w zakresie obowiązków mieszkańca dotyczących płatności. Oznacza to, że kwestie uzyskania prawa do zamieszkiwania w pokoju w Domu Studenta UwB reguluje umowa najmu między studentem a UwB, zaś o ewentualnym zwolnieniu z obowiązku odpłatności za pobyt w akademiku rozstrzyga właściwy Prorektor w formie decyzji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, uwzględniając powyższe regulacje Regulaminu Domów Studenta oraz rozważania dotyczące niezaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organów uczelni dotyczących wewnętrznych relacji student – uczelnia, stwierdzić należy, że skarga P. K. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Niezależnie bowiem od tego, czy przedmiot tej skargi, tj. odpowiedź organu na wniosek strony z dnia 22 stycznia 2017 r. stanowi zwykłe pismo procesowe, czy też – jak wymaga tego § 10 ust. 6 Regulaminu Domów Studenckich - posiada (powinno posiadać) cechy decyzji oraz niezależnie od tego, czy jest to decyzja pierwszoinstancyjna (rozpoznająca wniosek z dnia 22 stycznia 2017 r.) czy drugoinstancyjna (wydana po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawartym w "Podaniu" z dnia 19 października 2016 r.) – treść tego pisma nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Pismo z dnia [...] marca 2017 r. dotyczy bowiem stosunku wewnętrznego uczelnia – student, tj. stosunku związanego nie ze statusem studenta jako takiego (nie możliwości bycia studentem), ale dotyczy sytuacji socjalno – bytowej studenta. Podstawą prawną tego pisma są przepisy wewnątrzzakładowe a nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zawarta w nim odmowa nie dotyczy katalogu spraw wymienionych w art. 207 ust. 1 i 4 p.s.w., a dotyczy sfery wewnętrznej (socjalno-bytowej) relacji studenta z uczelnią. Tym samym stanowisko Prorektora zawarte w tym piśmie nie podlega kontroli legalności przez sąd administracyjny, gdyż nie przynależy do katalogu aktów administracyjnych taką kontrolą objętych na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.