II SA/Bk 256/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. i S. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązania do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi Z. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących Z. i S. K. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 4 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. R. w B. i udzielającą K. i M. P., zamieszkałym przy ul. P. [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zobowiązującą inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego Powiatu Grodzkiego w B. na wniosek S. J. K. w dniu 13 kwietnia 2012r. przeprowadził w trybie art. 81 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane kontrolę budowy na nieruchomości nr geod. [...] przy ul. R. w B. W jej trakcie organ l instancji ustalił, że przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na realizacji segmentu bliźniaczego z poddaszem użytkowym oraz dwóch garaży na działce nr [...] przy ul. M. R., po granicy z działkami nr [...] i [...], wraz z niezbędnymi przyłączami i ogrodzeniem od strony ulicy pierwotny inwestor Z. P. uzyskał w dniu 5 września 1996r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] oraz pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielone decyzją z dnia [...] października 1996r. przez Prezydenta Miasta B. Pozwolenie to, jak ustalił organ, zostało następnie przeniesione decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] na nowego inwestora K. i M. P., zam. w B., przy ul. P. [... m. [...]. Z ustaleń organu I instancji wynikało również, że nowi inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków w/w pozwolenia na budowę, poprzez podniesienie części połaci dachowej od strony ul. R., co spowodowało zwiększenie powierzchni użytkowej części poddasza, a tym samym zwiększenie kubatury przedmiotowego budynku. Inwestorzy użyli też innych niż zaprojektowane materiałów budowlanych. Ponadto od strony działki nr ewid. [...] w elewacji budynku zostały wykonane dwa okna, a połać dachowa zakończona została okapem, przy odległości od granicy działki 2,6 m, zamiast wykonania ogniomuru zaprojektowanego w dokumentacji. Ustalono również, że roboty wewnątrz budynku nie zostały zakończone. Na podstawie powyższych ustaleń organ l instancji w dniu 26 kwietnia 2012r. wydał postanowienie o wstrzymaniu - w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane - inwestorom K. i M. P. robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. M. R. w B. oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z przepisami i warunkami technicznymi wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego z określeniem ewentualnych robót budowlanych koniecznych do wykonania. W dniu 15 czerwca 2012r. inwestorzy złożyli żądaną ocenę stanu technicznego kontrolowanego budynku. Na tej podstawie organ I instancji w dniu 22 czerwca 2012r. wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, nakazał nowym inwestorom w terminie do 30 listopada 2012r. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych di stanu zgodnego z prawem poprzez: 1. przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; 2. przedłożenie 4 egzemplarzy projektu zagospodarowania działki opracowanego na aktualnej mapie geodezyjnej w skali 1:500 przez osobę uprawnioną; 3. wykonanie zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr geod. [...] przy ul. R. [...] w B.; 4. oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia budowlane o prawidłowości wykonania obiektu w odniesieniu do przepisów obowiązujących w tym zakresie. W dniu 9 października 2012r. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] uchylił, stosownie do dyspozycji przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1996r. znak [...]. Z kolei w dniu 6 grudnia 2012r. inwestorzy K. i M. P. przedłożyli w organie l instancji 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z projektem zagospodarowania działki nr geod. [...] oraz oświadczenie kierownika budowy o zamurowaniu dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr geod. [...] przy ul. R. [...] w B. zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi obowiązującymi w tym zakresie. Celem zakończenia procedury legalizacyjnej, organ I instancji w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu 14 stycznia 2013r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. R. w B. i udzielającą K. i M.P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie nałożono na nowych inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku mieszkalnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się Z. i S. K. – właściciele działki sąsiedniej wnosząc odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kontrolowany budynek mieszkalny został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana konstrukcji dachu i kubatury), co uzasadniało nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Dalej PWINB wyjaśnił, że istotą postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane, tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. Zdaniem organu odwoławczego skoro inwestorzy w przedmiotowej sprawie wywiązali się z nałożonych obowiązków w postaci przedłożenia dokumentacji oraz wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych, to organ I instancji słusznie stwierdził, że przedłożony projekt zamienny spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust.1 prawa budowlanego, w tym nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 września 1996r. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2008r. doszło do przeniesienia praw z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1996r. na rzecz nowego właściciela K. i M. P. Możliwość zmiany inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę przewiduje art. 40 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym organ wydający pozwolenie na budowę jest obowiązany - za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana - do przeniesienia go na inny podmiot, pod warunkiem przyjęcia na siebie wszystkich warunków zawartych w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz posiadania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością której dotyczy pozwolenie na budowę. Organ, który wydał pozwolenie na budowę nie może odmówić jego przeniesienia, jeżeli zostaną spełnione wymagania określone w art. 40 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie przeniesienie pozwolenia na budowę nastąpiło zatem w granicach prawa. Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora mogą być jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie pozwolenia na budowę. Z tego względu wnoszący odwołanie nie zostali powiadomieni z urzędu o zmianie osoby inwestora. Nowy inwestor jest w świetle przepisów prawa budowlanego następcą prawnym wchodzącym w prawa i obowiązki poprzednika. W tych okolicznościach nie ma znaczenia, zdaniem PWINB, podnoszona w odwołaniu okoliczność, że zgoda na budowę przedmiotowego budynku po granicy dotyczyła jedynie poprzedniego właściciela. Przedmiotową decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyli Z. i S. K. W ocenie skarżących zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego opisanej inwestycji w sytuacji braku ich zgody na budowę po granicy z działką przez nowych inwestorów stanowi rażące naruszenie prawa i narusza chroniony prawem ich interes jako właścicieli działki sąsiedniej. Skarżący zaakcentowali również, że zgoda ich na wybudowanie kontrolowanego obecnie budynku po granicy z ich nieruchomością dotyczyła wyłącznie pierwotnego inwestora i nie rozciąga się na nowych inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy aktualizuje obowiązek, wydania, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego powoduje, że niejako wchodzi on w miejsce uchylonego projektu budowlanego. Następnie, co jest przedmiotem kontrolowanego postępowania, organ w myśl art. 51 ust. 4 tej ustawy zatwierdza projekt budowlany zamienny i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zatwierdzony zaś projekt zamienny stanowi podstawę do dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowania. Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja została wydana w ramach opisanego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu wdrożony przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50-51ustawy prawo budowlane, tryb postępowania naprawczego, który stosuje się do samowolnie realizowanych robót budowlanych był w okolicznościach przedmiotowej sprawy w pełni uzasadniony. Ponadto skoro inwestorzy złożyli wymagany projekt budowlany zamienny, to organ działając w ramach przytoczonych wyżej przepisów, miał podstawy do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym bardziej, że kontrola przedłożonego projektu budowlanego w toku instancji nie wykazała, aby projekt budowlany zamienny zawierał wady i nie spełniał wymogów określonych w prawie budowlanych oraz aktach wykonawczych. Przechodząc do analizy zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że wyrażenie lub brak zgody sąsiada na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią jest z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów prawa obojętne. Sam brak zgody wobec zamiaru realizowania przez inwestora prac budowlanych nie czyni tych robót bezprawnymi lub samowolnymi, decydujące znaczenie ma bowiem zgodność z przepisami prawa. W obecnym stanie prawnym wynikającym z treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgoda sąsiada nie ma znaczenia dla dopuszczalności budowy w granicy, gdyż możliwość taka może wynikać z przesłanek szczegółowo w tym przepisie określonych, a wśród nich brak jest warunku uzyskania zgody sąsiada. Ponadto, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, również na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 140 i Nr 44, póz. 434 z późn. zm.), zgoda sąsiada nie była warunkiem budowy w granicy. Przesądził o tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000, uznając §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 140 i Nr 44, póz. 434 z późn. zm.), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W kontekście powołanego wyroku TK bez znaczenia pozostaje zatem brak zgody skarżących na budowę obiektu w granicy z ich działką. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących, iż zmiana właściciela działki nr [...] narusza ich chroniony interes, należy podkreślić, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego ocenie podlega konkretna sytuacja, czy dochodzi względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na powyższe oraz stwierdzone istotne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nałożył na Państwa P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego z określeniem ewentualnych robót budowlanych koniecznych do wykonania, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nakazał zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr geod. [...] przy ul. R. [...] w B. W konsekwencji skoro opisane wymogi zostały zachowane, to zarzuty skargi dotyczące naruszenia interesów osób trzecich bądź chronionych prawem interesów właścicieli działek sąsiednich nie mają na obecnym etapie postępowania prawnego uzasadnienia. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, zatwierdzony w niniejszej sprawie projekt zamienny nie przewidywał zasadniczo innego usytuowania obiektu niż projekt pierwotny, nie zmieniał też w sposób diametralny parametrów obiektu. W kontekście zarzutów skargi należy też podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest lokalizacja budowy w granicy oraz te jej cechy, które zostały przesądzone w ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1996r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (nr [...]) oraz pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielonym decyzją z dnia [...] października 1996r. (nr [...]) przez Prezydenta Miasta B. na rzecz pierwotnego inwestora – Z. P., przeniesionym decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na nowego inwestora K. i M. P., a jedynie zmiany w projekcie, wprowadzone samowolnie przez inwestorów w toku realizacji inwestycji. Ponadto to sam inwestor określa lokalizację obiektu na działce, do której posiada tytuł prawny, zaś ocena możliwości takiej lokalizacji wynika z przepisów prawa. Odpowiadając z kolei na zarzut skarżących, iż w wyniku zmiany osobowej po stronie inwestora doszło do naruszenia ich interesów jako właścicieli działki sąsiedniej, wyjaśnić należy, że możliwość zmiany inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę przewiduje art. 40 ustawy prawo budowlane. W myśl tego przepisu organ wydający pozwolenie na budowę jest obowiązany - za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana - do przeniesienia go na inny podmiot, pod warunkiem przyjęcia na siebie wszystkich warunków zawartych w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz posiadania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, której dotyczy pozwolenie na budowę. Organ, który wydał pozwolenie na budowę nie może zatem odmówić jego przeniesienia, jeżeli zostaną spełnione wymagania określone w art. 40 Prawa budowlanego. Stronami zaś w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora mogą być jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie pozwolenia na budowę. Zmiana inwestora w trybie art. 40 prawa budowlanego nie prowadzi bowiem do ponownej oceny bądź podważenia pozwolenia na budowę, nie narusza tym samym chronionych prawem interesów właścicieli działek sąsiednich (między innymi wyrok NSA z dn. 5.03.1999r., sygn akt IV SA 1053/97). Z tego też względu skarżący nie zostali powiadomieni z urzędu o zmianie osoby inwestora. Ponadto skoro nowy inwestor jest następcą prawnym wchodzącym w prawa i obowiązki poprzednika, to bez znaczenia jest powoływana w skardze okoliczność, że zgoda na budowę przedmiotowego budynku po granicy dotyczyła jedynie poprzedniego właściciela. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.