II SA/Bk 257/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...].12.2009 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Starosta B. w B. P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Ż. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego o parterowy niepodpiwniczony murowany segment z dachem jednospadowym połączony z funkcją dotychczasowego obiektu usługowego i przeznaczony pod salę sprzedaży i komunikację, na działce nr geod. 1596/2 położonej przy P. w B. P. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zmieniono tę decyzję w ten sposób, że zatwierdzono zamienny projekt budowlany i pozwolono na zmianę zadaszenia nad dobudowanym segmentem pierwotnie przykrytym płaskim dachem na dach jednospadowy łamany w celu utworzenia poddasza nieużytkowanego pełniącego funkcję strychu nieskomunikowanego z pozostałą częścią istniejącego poddasza i zaprojektowanie zewnętrznych schodów przeciw pożarowych konstrukcji stalowej ażurowej o szerokości biegu 1,20 m od strony działki 1596/3 komunikujących nieużytkowany strych z działką inwestora. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 kpa Starosta wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2007 r. a następnie zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu podano, że z ustaleń kontrolnych dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, iż w projekcie budowlanym brak jest faktycznego przeznaczenia i sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, zakwalifikowanego jako "ZL" w świetle postanowień § 209 warunków technicznych. Zdaniem organu powyższe wypełnia przesłankę "art. 145 § 5" kpa do wznowienia postępowania z uwagi na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania obu decyzji, ale nie znane organowi, który wydał tę decyzję. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2007 r., następnie zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa. Obszerne uzasadnienie organu sprowadza się do wykazania zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanym. Zgodność ta, zdaniem organu wyklucza możliwość uchylenia przedmiotowych pozwoleń. Organ w jednym zdaniu nadmienia, że postępowaniu wznowieniowym zapewniono udział stronom postępowania członkom wspólnoty – których w pierwszym (zasadniczym) postępowaniu nie informowano ze względu na uznanie, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu zamyka się w granicach działki inwestora. Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. w B. P. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I –instancyjne. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg kolejnych etapów postępowania przed organem odwoławczym a następnie podano, że nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe rządzi się odmiennymi zasadami niż postępowanie zwykłe. Służy też innym celom - celem postępowania zwykłego jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy co do jej istoty, natomiast wznowienie postępowania ma na celu zweryfikowanie proceduralnej poprawności przeprowadzonego postępowania zwykłego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję. W omawianej sprawie ,,istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi" wynikły po kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Wojewody P., Starosta B., po otrzymaniu protokołu z przeprowadzonej kontroli prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzwyczajne tzn. wszczął postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., następnie w dniu 26 sierpnia 2009 r. działając w trybie art. 10 kpa zawiadomił strony postępowania o skompletowaniu akt sprawy i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wniesienia uwag i zastrzeżeń i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2007 r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda P. stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Starosta B. wyjaśnił wyczerpująco wątpliwości wynikłe z przeprowadzonej wcześniej przez organ nadzoru budowlanego kontroli oraz, że słusznie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. w B. P. i zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 oraz 151 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty B., - przepisów prawa materialnego, tj. § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 5 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie wymogów określonych w tych przepisach. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i decyzji organu I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania W. Ż. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Kontrolowana decyzja została wydana w trybie wznowieniowym. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wznowieniowe, zgodnie z regulacją obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji, powinno mieć następujący przebieg: 1. tryb wznowienia postępowania może być uruchomiony w sprawach zakończonych decyzją ostateczną - przedmiotem tego postępowania jest ostateczna decyzja a nie sprawa administracyjna – art. 145 § 1 kpa, 2. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony – art. 147 kpa, 3. w postępowaniu tym wyodrębnia się w nim dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał podstawę wznowienia. Etap ten kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 kpa), albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia - art. 149 § 3 kpa, 4. etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa, stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem organu administracyjnego jest zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W literaturze generalnie przyjmuje się, że organ administracyjny nie jest związany treścią postanowienia o wznowieniu i przedmiotem tego postępowania może obejmować wszystkie przesłanki wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa. Akcentuje się przy tym, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu organ nie może uczynić przedmiotem postępowania przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i art. 145b kpa, gdyż badanie tych ostatnich jest możliwe wyłącznie na wniosek strony (art. 147 kpa). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151, 6. Zgodnie z treścią art. 151 kpa organ może: - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa. Treść tej decyzji oznacza, że wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, lub w działaniach wewnętrznych podjętych z urzędu, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji, - uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Może to uczynić wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i 2 kpa, - wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jednak w tym wypadku nie uchyla tej decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i 2 kpa. Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia (146 § 1 kpa) oraz przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa, która zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomimo zatem usunięcia tych wad w postępowaniu wznowieniowym nie prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w istocie rzeczy decyzja ta w sensie merytorycznym jest zgodna z prawem. W tym wypadku po zakończeniu postępowania wznowieniowego należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że organy dopuściły się następujących uchybień: 1. wznowiono postępowanie w stosunku do dwóch decyzji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i decyzji zmieniającej tę decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W ocenie Sądu, postępowanie wznowieniowe powinno być prowadzone odrębnie w stosunku do każdej z tych decyzji, albowiem wydanie każdej z nich zostało poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego i dotyczą one innego zakresu udzielonego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że przeprowadzone postępowania mogły być dotknięte różnymi wadami, 2. z sentencji postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że zostało ono wznowione z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli na podstawie przesłanki, która może być badana tylko na wniosek strony, 3. analiza treści postanowienia o wznowieniu postępowania, decyzji organu I instancji wydanej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego oraz decyzji organu odwoławczego, prowadzi do konkluzji, że organy nie wskazały jednoznacznie wystąpienie jakiej przesłanki wznowienia badały. Jak podano powyżej w sentencji postanowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z uzasadnienia postanowienia wynika, że wznowienie jest uzasadnione wystąpieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa (mylnie oznaczonej przez organ jako art. 145 § 5 kpa), z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że uchybieniem procesowym było pozbawienia członków wspólnoty udziału w postępowaniu zasadniczym, natomiast zdaniem organu odwoławczego podstawę wznowienia stanowiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, 4. z decyzji wydanej na skutek postępowania wznowieniowego nie wynika, aby organ zrealizował podstawowy cel tego postępowania, którym jest ustalenie, czy postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja ostateczna, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. Organ I instancji ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa, 5. zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji organu I instancji jak i stanowiskiem organu odwoławczego w przedmiocie rodzaju decyzji wydanej w sprawie. A mianowicie treść sentencji organu I instancji sformułowana jest w ten sposób, że organ odmawia uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Treść takiego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, na co wskazano powyżej, że organ nie stwierdził istnienia podstaw do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa. Z uzasadnienia decyzji, w którym przytoczono treść art. 146 § 2 kpa wynika jednak, że organ stwierdził naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, ale nie uchylił jej z powodu wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozbudowana część uzasadnienia dotycząca zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi wskazuje na to, że intencją organu było wydanie rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 151 § 2 kpa. W takim wypadku organ powinien w sentencji decyzji stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których jej nie uchylił a nie ograniczać się do odmowy uchylenia decyzji (rozstrzygniecie to dotyczy bowiem innej sytuacji procesowej). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, pomimo występującej sprzeczności stwierdził, że prawidłowo w sprawie zastosowano regulacje zawartą w art. 151 § 1 pkt 1 kpa, czyli odmówiono uchylenia decyzji z powodu braku przesłanek wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wznowieniowe w uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu w celu wyeliminowania wskazanych uchybień. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy.