II SA/Bk 257/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § 1 punkt 1, § 1 punkt 4, § 2, § 10 i § 17 ustęp 2 zaskarżonej uchwały; 2. przyznaje radcy prawnemu K. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. B. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Pan J. B. (powoływany dalej jako "Skarżący"), złożył za pośrednictwem Rady Gminy S. skargę na uchwałę tejże Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.", żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej §1 pkt 1, §1 pkt 4, §2 ust. 1, §10 i §17 ust. 2 oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W powyższej uchwale w jej oddziale 1 "Postanowienia ogólne" zawarto wyjaśnienie pojęć na potrzeby tejże uchwały. I tak: - w §1 pkt 1 wskazano, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, jeżeli nieruchomość zabudowana jest budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80, poz. 903) lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany, wykonawcy robót budowlanych w przypadku budowy; - w §1 pkt 4 wskazano, że przez odpady zielone należy rozumieć stanowiące części roślin odpady komunalne pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów. W oddziale 2 dotyczącym wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w rozdziale 1 – Selektywna zbiórka odpadów komunalnych, w §2 ust. 1 zawarto zapis, że właściciele nieruchomości obowiązani są do selektywnego zbierania następujących rodzajów odpadów: 1) papier i tektura (w tym opakowania, gazety, czasopisma itp) 2) odpady opakowaniowe ze szkła, 3) tworzywa sztuczne i metale, 4) zużyte baterie i akumulatory, 5) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, 6) przeterminowane leki, 7) meble i inne odpady wielogabarytowe, 8) zużyte opony, 9) chemikalia, 10) odpady budowlane i rozbiórkowe, 11) opakowania wielomateriałowe, 12) zielone. W §2 ust. 2 uchwały wskazano, że zmieszane odpady komunalne nie mogą zawierać rodzajów odpadów wymienionych w ust. 1. W oddziale 3 uchwały uregulowano rodzaje i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych oraz warunki rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. M.in. w §10 uchwały wprowadzono zapis, że właściciel nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne, o których mowa w §1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 11 zobowiązany jest w związku z zapisem §1 ust. 2 do wyposażenia nieruchomości w odpowiednie pojemniki do selekcji odpadów komunalnych. W §17 uchwały, który znajduje się w oddziale 4 – Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, zobowiązano właściciela nieruchomości nieskanalizowanej do opróżniania zbiorników bezodpływowych (szamb) z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia (ust. 1). W ust. 2 wprowadzono zakaz wylewania nieczystości ciekłych na teren własnej posesji jak i na pobliskie tereny, w tym również użytku publicznego, a także ich wprowadzania do gruntu, rowów, rzek, zbiorników wodnych oraz wykorzystywania ich w rolnictwie, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 3 §17 uchwały zawarto zapis, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy mają obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających realizację obowiązków związanych z usuwaniem odpadów przez okres jednego roku. Powyższej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie prawa, tj.: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391) poprzez utworzenie na potrzeby uchwały definicji takich pojęć jak: właściciel nieruchomości, odpady zielone, używanie niedookreślonego pojęcia "odpady komunalne zmieszane", poprzez sformułowanie definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach – nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy – nadano nowe znaczenie tym pojęciom; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez pominięcie w §2 ust. 1 uchwały frakcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, zmieniono ustawową definicję selektywnego zbierania odpadów komunalnych, nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy nadano nowe znaczenie temu pojęciu i pojęciu "odpady komunalne zmieszane"; - §135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zapisanie w §10 uchwały jednostek redakcyjnych (§1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 11, §1 ust. 1), których nie zawiera uchwała; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zapisanie w §17 ust. 2 zakazu wprowadzania nieczystości ciekłych do gruntów rolnych, w tym do wykorzystania w rolnictwie, do którego określania rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia. Celem wykazania interesu prawnego Skarżący wskazał, że uchwała dotyczy jego interesu prawnego, gdyż zamieszkuje on na terenie gminy S. i jest zobowiązany do wypełniania szeregu obowiązków nałożonych tą uchwałą. Na tą okoliczność przedstawił też umowę z [...] czerwca 2011 r. zawartą z M. Spółką z o.o. w B. na odbiór nieczystości stałych, postanowienie Sądu Rejonowego w B. P. z [...] grudnia 2010r, o stwierdzeniu praw do spadku i decyzję Starosty Powiatu S. z [...] marca 2010rk. o przyznaniu mu własności nieruchomości położonej we wsi S. A., decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2013r. w sprawie wymiaru mu łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku rolnego na 2013 rok. Skarżący podniósł, że wprowadzona uchwałą definicja właściciela nieruchomości pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie definicja odpadów zielonych jest sprzeczna z definicją w art. 3 ust. 3 pkt 8b ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Z kolei wprowadzony uchwałą termin "selektywne zbieranie odpadów komunalnych" pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z wytycznymi Ministerstwa Środowiska dla gmin dotyczącymi wdrażania gospodarowania odpadami komunalnymi oraz z Planem Gospodarki odpadami dla gminy S. opisanym w Rozdziale 8 pkt 8.2.1 dot. zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Skarżący stwierdził, że zmiany ustawowych definicji odpadów zielonych i frakcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji powodują wrzucenie tych frakcji do odpadów zmieszanych. To z kolei powoduje konieczność ich segregacji, co w następstwie podwyższy koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całej gminy. Takie rozwiązanie problemu będzie korzystne finansowo dla firmy odbierającej i przetwarzającej odpady komunalne, jest zaś rozwiązaniem niekorzystnym dla właścicieli zabudowanych nieruchomości, mieszkańców poszczególnych gmin, bowiem podwyższa stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Taka segregacja odpadów pozostaje, zdaniem Skarżącego, w sprzeczności art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, narusza zasady zapisane w dyrektywie "składowiskowej" (dyrektywa Rady 99/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999r. w sprawie składowania odpadów – Dz. U. L 182,16.07.1999) oraz wytyczne dla gmin dotyczące wdrażania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Skarżący podniósł, Rada Gminy wprowadzając zakaz wprowadzania nieczystości ciekłych do gruntów rolnych, w tym do wykorzystania w rolnictwie, narusza art. 36 ustawy Prawo wodne, który pozwala właścicielowi gruntu na rolnicze wykorzystanie ścieków. Podkreślono, że uchwała nie wprowadziła selektywnego zbierania bioodpadów (frakcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji) przez co nadała nowe znaczenie temu pojęciu i pojęciu "odpady komunalne zmieszane". Zmiana definicji "odpadów zielonych" i "selektywnego zbierania odpadów komunalnych" powoduje, że część odpadów zielonych i w całości odpady komunalne ulegające biodegradacji zostają zakwalifikowane w skład odpadów zmieszanych. To z kolei powoduje konieczność ich segregacji, co w następstwie znacznie podwyższy koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całej gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wskazała, że uchwała została skonstruowana zgodnie z zasadami techniki prawodawczej i w granicach umocowania prawnego. Stwierdzono, że uchwalony regulamin jest zgodny z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyczerpuje wszystkie postanowienia, które powinny być określone i zawiera minimalne obowiązki celem utrzymania porządku. Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi J. B. z uwagi na brak interesu prawnego. Z kolei pełnomocnik Skarżącego rozszerzył zarzut o naruszenie ust. 2 paragrafu 2 kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym składa się z dwóch elementów: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżany akt. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zwrot: "zostały naruszone" oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej. Obowiązkiem sądu jest zatem odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Zatem rozpoznając sprawę sąd nie bazuje jedynie na twierdzeniach skargi ale ma również obowiązek ustalić z urzędu czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Sąd administracyjny prowadzi swoją kontrolę na podstawie kryterium zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Poszukiwanie obiektywnie istniejącego interesu prawnego skarżącego i naruszenia tego interesu w niniejszej sprawie należy zacząć od stwierdzenia, że interes prawny powinien się wywodzić z normy prawa materialnego, przy czym może to być zarówno norma prawa administracyjnego, jak i norma prawa cywilnego. Zdaniem Sądu Skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały i naruszenie tego interesu kwestionowaną uchwałą. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący jest mieszkańcem gminy S. Z przedłożonych dokumentów wynika nadto, że na terenie Gminy J. B. posiada nieruchomość zabudowaną oraz grunty rolne na terenie tej gminy oraz to, że w 2011 r. zawarł umowę na wywóz nieczystości stałych (karta 18 akt sądowych). W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone postanowienia uchwały dotyczą uprawnień i obowiązków prawnych skarżącego, gdyż z mocy postanowień owej uchwały jej postanowienia dotyczą osób władających gruntami, zwłaszcza zabudowanymi, na terenie gminy S. Przechodząc do oceny definicji zawartych w kwestionowanej uchwale, w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut nielegalności definicji właściciela nieruchomości określonej w § 1 pkt 1 oraz definicji odpadów zielonych – zawartej § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Zauważyć należy, że pojęcie właściciela nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 391) zwanej dalej "ustawą" Pod tym pojęciem ustawodawca każe rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja zawarta w § 1 pkt 1 uchwały jest w znacznej części wiernym powtórzeniem definicji zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy. Uchwała stanowi ponadto, że właścicielem nieruchomości jest wykonawca robót budowlanych w przypadku budowy. Z kolei definicja odpadów zielonych zawarta jest w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Na gruncie ustawy w orzecznictwie NSA wskazuje się, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14.12.2011 r., II OSK 2058/11; z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w w/w wyrokach odnośnie argumentacji, że zawarcie definicji w akcie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub modyfikacja definicji ustawowej zawartej w ustawie upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, jest nielegalne. W konsekwencji Sąd uznał zarzut naruszenia przez § 1 pkt 1 i pkt 4 kwestionowanej uchwały interesu prawnego Skarżącego, poprzez nielegalne zdefiniowanie pojęć, które mogą również kształtować sytuację prawną Skarżącego z racji zamieszkiwania i posiadania nieruchomości na terenie gminy S. Nie można odmówić także racji Skarżącemu odnośnie sprzeczności z prawem postanowień § 2 kwestionowanej uchwały. Zdaniem Sądu postanowienia owego paragrafu nie gwarantują przewidzianej w ustawie możliwości wyboru selektywnej albo nieselektywnej zbiórki odpadów. Po pierwsze dlatego, że w wyliczeniu zawartym w § 2 pkt 1 uchwały wśród kategorii odpadów zbieranych selektywnie nie wymieniono odpadów komunalnych ulegających biodegradacji , w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji - co stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. W myśl powołanego przepisu gminy ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "co najmniej" oznacza, iż wolą ustawawodawcy było określenie katalogu podstawowego selektywnej zbiórki odpadów. Jak już wspomniano w owym minimum znajdują się odpady ulegające biodegradacji. Po wtóre, w § 2 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano, że zmieszane odpady komunalne nie mogą zawierać rodzajów odpadów wymienionych w ust. 1. To uregulowanie z kolei niweczy ustawowe prawo do zbiórki nieselektywnej, gdyż jak wynika z relacji ustępu 2 względem ustępu 1 "zmieszane odpady komunalne" nie mogą zawierać rodzajów odpadów wymienionych w ust. 1. W konsekwencji Sąd uznał zarzut naruszenia w § 2 kwestionowanej uchwały interesu prawnego Skarżącego poprzez nielegalne określenie reguł zbiórki selektywnej i nieselektywnej, które mogą również kształtować sytuację prawną Skarżącego z racji zamieszkiwania i posiadania nieruchomości na terenie gminy S. Trafny jest także zarzut sprzeczności z prawem § 10 kwestionowanej uchwały, bowiem § 1 kwestionowanej uchwały nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Zatem odesłania zawarte w § 10 wspomnianej uchwały jest niezrozumiałe i niewykonalne. Nie można też odmówić racji Skarżącemu co do nielegalności postanowień § 17 ust. 2 kwestionowanej uchwały, który dotyczy zakazu wylewania nieczystości ciekłych. Jak słusznie wskazuje Skarżący zagadnienia te są uregulowane w ustawie Prawo wodne w art. 44. Ponadto ustawa nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wydania aktu normatywnego w tym zakresie. Analogicznie jak w odniesieniu do naruszenia przepisów ocenianych powyżej Sąd uznał zarzut naruszenia przez § 17 ust. 2 kwestionowanej uchwały interesu prawnego Skarżącego poprzez nielegalne określenie nakazów i zakazów, które mogą również kształtować sytuację prawną Skarżącego z racji zamieszkiwania i posiadania nieruchomości, w tym rolnej, na terenie gminy S. Pomimo braku żądania Skarżącego Sąd rozważał także wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów oddziału 3 i 4 kwestionowanej uchwały mających związek z unieważnionym § 2 uchwały. Sąd uznał, że nie ma jednak podstaw ani potrzeby by tak daleko ingerować w oceniany akt. Stwierdzenie nieważności § 2 kwestionowanej uchwały nie powoduje całkowitej próżni prawnej w przedmiocie zbiórki odpadów, bowiem ustawa w art. 3 ust. 2 pkt 5 określa minimalny katalog odpadów zbieranych selektywnie. Zdaniem Sądu do czasu uchwalenia zmiany regulaminu bądź uchwalenia nowego regulaminu w gminie S. zbiórka ta może odbywać się w oparciu o postanowienia ustawy i stosowane z odpowiednią modyfikacją, wynikającą ze stwierdzenia nieważności § 2, przepisy oddziału 3 i 4 uchwały. Uznając podniesione w skardze zarzuty za zasadne na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały w części. O przyznaniu kosztów pełnomocnikowi działającemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.