II SA/Bk 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przerobienia bramy wjazdowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...].01.2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] nakazującej Państwu B. i M. O., w terminie do 20 marca 2010r., przerobienie bramy wjazdowej wykonanej w ogrodzeniu działki nr geod. [...], położonej w Ł., przy. R., w takie sposób aby skrzydła bramy otwierały się tylko na własną działkę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., na wniosek Pana J. W. z dnia 30 września 2009r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania bramy wjazdowej na terenie pasa drogowego ul. R. w B. W trakcie postępowania i toku dokonanych w dniu 14 października 2009r. oględzin ustalono, że działka nr geod. [...] od strony ul. R. posiada ogrodzenie metalowe na słupkach metalowych bez cokołu, o wysokości 1,20 m i długości 28 m. W ogrodzeniu umieszczona jest brama wjazdowa na działkę o szerokości 4,10 m, której skrzydła otwierają się w obu kierunkach, tj. na własną działkę i na ul. R. W toku postępowania organ ustalił również, że w 1992 roku właściciele działki – M. i B. O. wyremontowali ogrodzenie od strony ul. R. wymieniając drewniane przęsła na metalowe i takie ogrodzenie pozostaje do dnia dzisiejszego. Przedmiotowy płot został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1989r. Nr [...] wydanego przez Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Ł., które obejmowało budynek mieszkalny, warsztat hydrauliczny oraz ogrodzenie działki. Z wyjaśnień złożonych w trakcie postępowania przez J. W. wynikało natomiast, że Państwo O. wybudowali przedmiotowe ogrodzenie w 1995r. na drodze miejskiej, zajmując pas drogowy ul. R. i utrudniając dojazd do sąsiedniej posesji. Na podstawie tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] nakazał Państwu B. i M. O. przerobić, w terminie do 20 stycznia 2010r., bramę wjazdową wykonaną w ogrodzeniu działki nr geod. [...], położonej w Ł., przy. R. w taki sposób, aby brama wjazdowa otwierała się do wewnątrz nieruchomości. Wskutek odwołania J. W. od powyższej decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. podjętą w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 42 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 maja 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz art. 104 §1 kpa, nakazał Państwu B. i M. O., w terminie do 20 marca 2010r., przerobić bramę wjazdową wykonaną w ogrodzeniu działki nr geod. [...], położonej w Ł., przy. R., w takie sposób, aby skrzydła bramy otwierały się tylko na własną działkę. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż projekt techniczny budynku mieszkalnego, warsztatu hydraulicznego oraz ogrodzenia działki stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1989r. określał, iż skrzydła bramy wjazdowej i furtki otwierać się będą tylko na własną działkę, tymczasem przeprowadzone oględziny wykazały, że skrzydła bramy wjazdowej otwierają się w obu kierunkach, tj. na własną działkę i w kierunku ul. R. Skoro więc inwestor odstąpił od wydanego pozwolenia na budowę organ nadzoru zobowiązany był do zastosowania procedury naprawczej z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności związanych z doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł J. W. argumentując, iż kontrolowane ogrodzenie zostało faktycznie wybudowane przez Państwa O., na drodze publicznej, a nie na działce nr [...]. Takie zaś posadowienie przedmiotowego ogrodzenia utrudnia skarżącemu dostęp do jego działki powodując ograniczenia w ruchu pieszym i kołowym. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że przed rokiem 1989 działka nr [...] była otoczona drewnianym ogrodzeniem położonym w tej samej linii zabudowy i w tym samym miejscu co obecnie, a w 1992 roku ogrodzenie to zostało wyremontowane poprzez wymianę drewnianych przęseł na metalowe. Dalej organ wyjaśnił, iż rozbieżność usytuowania ogrodzenia ujętego w załączniku do pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1989r., a usytuowaniem przedmiotowego ogrodzenia na dawnej granicy geodezyjnej, sprzed wykupu realizowanego w latach 90-tych po budowę ulicy, spowodowana została ograniczoną funkcją ulicy w tym odcinku drogi. Ograniczona funkcja ulicy na tym odcinku powoduje, że ogrodzenie w obecnym stanie nie stwarza utrudnień w ruchu drogowym, pod warunkiem, że droga nie jest tarasowana przez nieprawidłowo zaparkowane pojazdy. W dalszej części organ odwoławczy powołał się na wyjaśnienia Prezydenta Miasta Ł. zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2009r., iż przestawienie ogrodzenia na obecną granicę geodezyjną pasa drogowego utrudniłoby, a nawet uniemożliwiłoby dojazd do działki nr[...]. Ponadto właściciele działki nr [...] uzyskali zgodę Urzędu Miejskiego na pozostawienie ogrodzenia w tym miejscu do czasu wykonania połączenia ul. R. z ul. W. Końcowo organ stwierdził, iż problem obsługi komunikacyjnej działek, obecnie pozbawionych dojazdu, zostanie rozwiązany po zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Ł., wówczas też ogrodzenie Państwa O. zostanie przeniesione i usytuowane zgodnie z nowym podziałem geodezyjnym. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o samowoli budowlanej, ale o istotnym odstępstwie od warunków pozwolenia na budowę, stąd też organ I instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. W., zarzucając jej, że jest niewykonalna. Zdaniem skarżącego, stojącego na drodze publicznej ogrodzenia nie da się tak przerobić, aby skrzydła bramy otwierały się tylko na działkę inwestorów. Skarżący podniósł nadto, że Państwo O. wybudowali ogrodzenie na drodze publicznej, zajmując pas drogowy, za co zgodnie z ustawą o drogach publicznych pobiera się opłaty i kary pieniężne. W związku zaś z tym, iż w stosunku do Państwa O. żadne opłaty i kary nie zostały pobrane skarżący zwrócił się o przeanalizowanie, takie odstąpienie jest zgodne z prawem. Końcowo skarżący zarzucił organom nadzoru, że nie odniosły się faktu wybudowania kontrolowanego ogrodzenia w pasie drogowym, pomimo, iż okoliczność ta ewidentnie wynikała z przedłożonych przez niego map ewidencyjnych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a). Na wstępie przypomnieć należy, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie ocenić poszczególne dowody w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wynika z dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. Organ administracji zobowiązany jest ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art.8 kpa). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ignorując tym samym opisane zasady procedury administracyjnej. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na podstawie informacji skarżącego z dnia 30 września 2009r. o wykonaniu przez Pana M. O. nowej bramy wjazdowej w pasie drogowym ulicy R. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w tej sprawie było, zatem ustalenie daty i podstawy prawnej wybudowania przedmiotowej bramy wjazdowej oraz jej położenia, tj. czy faktycznie została usytuowana w obrębie pasa drogowego. Prowadzone dwukrotnie postępowanie administracyjne nie wyjaśniło wskazanych kwestii w sposób wyczerpujący. Ustalono wprawdzie, że kontrolowane ogrodzenie zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1989 r., w 1992 roku właściciele działki nr [...] wymienili przęsła drewniane na metalowe od strony ul. R., a w dniu 4 lipca 2009r. dokonali naprawy uszkodzonego ogrodzenia poprzez wkopanie w grunt w tym samym miejscu co poprzednio słupka metalowego i zamieszczenie przęsła bramy. Jednakże, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii wybudowania spornej bramy wjazdowej w pasie drogowym. Wyjaśnienie tej okoliczności było o tyle istotne, albowiem w przypadku ustalenia, że przedmiotowa brama znajduje się w granicach pasa drogowego, zbadać należało, czy właściciele działki nr [...] mieli stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6,ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). Co prawda PWINB w B. w decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. stwierdził, powołując się na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia 27 listopada 2009r., że właściciele działki nr [...] uzyskali zgodę Urzędu Miejskiego w Ł. na pozostawienie ogrodzenia w tym miejscu co czasu połączenia ulicy R. z ulica W., jednakże ustaleniom tym nie można dać wiary. Ze wskazanego pisma wynika, bowiem coś przeciwnego, a mianowicie, że w Urzędzie Miejskim w Ł. brak jest dokumentów, że takie zezwolenie było kiedykolwiek wydane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołując się ponownie na opisane wyżej pismo, wyjaśnił, że po zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Ł. ogrodzenie Państwa O. zostanie przeniesione i usytuowane zgodnie z nowym podziałem geodezyjnym, tymczasem w analizowanym piśmie brak jest jakiekolwiek informacji w tym zakresie. Stąd też deklarowanie przez organ nadzoru budowlanego, iż sygnalizowany przez skarżącego problem, zostanie rozwiązany w przyszłości (bliżej nieokreślonej) wprowadziło w błąd strony postępowania, naruszając w ten sposób zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wobec wskazanych wyżej niejasności stanowiących o tym, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a więc z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego mogącym mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przedwczesne jest wypowiadanie się w przedmiocie właściwego zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy organy orzekające winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym przez Sąd, aby następnie po wyczerpującym zebraniu wszystkich dowodów w sprawie ponownie wypowiedzieć się merytorycznie, czy w zaistniałej doszło do samowoli budowlanej, czy istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.