II SA/Bk 26/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Działający w imieniu Prezydenta Miasta B. - Kierownik MOPR w B., wydał decyzję z dnia [...].09.2014r. zobowiązującą I. J. do zapłaty kwoty 10.328,47zł. tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt A. Z. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie: 01.12.2013 – 31.12.2013r. i 01.02.2014 – 31.08.2014r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 ust. 1, 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 3 w związku z art. 96 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. Z. przebywa w DPS od 13.11.2007r. Średni miesięczny koszt utrzymania pensjonariusza wynosił 3.309zł. w okresie od 01.04.2013r. do 31.03.2014r., zaś od 01.04.2014r. wynosi 3.233zł. Wysokość emerytury i dodatku pielęgnacyjnego A. Z. nie pokrywają kosztów jej utrzymania w DPS, które zastępczo poniosło Miasto B. Powołując przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że obowiązek ponoszenia opłat mają: syn I. J. oraz wnuki: M. i K. J. Mechanizm wysokości wnoszonych opłat jest zależny od dochodów osób zobowiązanych i wynika z przepisów ustawy. Organ ustalił, że M. i K. J. przebywają za granicą i brak było możliwości ustalenia osiąganych przez nie dochodów. Natomiast, w stosunku do I. J., organ zebrał dokumentację świadczącą o osiąganych przez niego dochodach z umowy zlecenia w firmie K. SP. z o.o. Po wyliczeniu należnej dopłaty, organ zaproponował I. J. podpisanie umowy, z czego tenże nie skorzystał. Organ wydał decyzję zobowiązującą do zapłaty (j/w). I. J. złożył odwołanie – wniosek o zastosowanie ulgi przewidzianej w art. 64 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Zakwestionował wysokość dochodu wyliczoną przez organ twierdząc, że nie osiąga zarobków każdego miesiąca, a musi pokryć wydatki na własne utrzymanie, leki i dojazdy do pracy. Średnia dochodu powinna być wyliczona na kwotę 1.384,80zł. miesięcznie, a nie na kwotę 2.134,03zł., jak uczynił to organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...].11.2014r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i potwierdziło jego argumentację. Organ dodatkowo wyjaśnił, że wniosek o zastosowaniu ulgi przewidzianej w art. 64 ustawy, będzie rozpoznany w odrębnym postępowaniu. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, I. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie jej wykonania. Powtórzył zarzuty z odwołania podkreślając, że gdyby organ I instancji rozpatrzył jego wniosek o udzielnie ulgi w płatności, zgodnie z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, to nie byłoby konieczności wnoszenia skargi do Sądu. Dalej, zakwestionował wysokość miesięcznych dochodów wyliczonych przez organ. podkreślił, że dochody otrzymuje nie każdego miesiąca i organ powinien uwzględnić średnią zarobków za rok podatkowy, gdyż wydatki na utrzymanie dotyczą tych miesięcy, w których nie świadczy pracy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn powołanych w skardze. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1a i c p.p.s.a.) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 par. 1 pkt 1b p.p.s.a.). Uchybienia decyzji Sąd ma obowiązek brać pod uwagę także z urzędu, jeśli strona nie zawarła ich w skardze (art. 134 par. 1 p.p.s.a). Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Istota niniejszej sprawy tkwi w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.). pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do tej placówki (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazano osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w następującej kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, przez którą osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot (vide wyrok z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Tryb postępowania mający zastosowanie w takim przypadku określają przepisy art. 103 ust. 2 i art. 104 u.p.s. Zgodnie z brzmieniem art. 103 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy wysokość wnoszonej przez zobowiązanych opłaty za pobyt uprawnionego. Należności podlegające zwrotowi oraz termin ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Ściągnięcie tych świadczeń następuje w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). Stanowisko organu w sprawie należności podlegającej zwrotowi powinno być wyrażone w decyzji, która ze swego charakteru jest decyzją uznaniową i może być, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s., wydana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i jednocześnie stanowi tytuł egzekucyjny w sprawie. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko, jak i powołać się należy na wyrok z dnia 9 września 2010 r. w sprawie I OSK 204/10 (CBOSA), w którym NSA stwierdził: "stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłaty za pobyt w DPS świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r. poz. 964), w którym zawarto wymóg, by do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Nie ulega wątpliwości, że dane takie są niezbędne i stanowią podstawę do wydania decyzji nie tylko w zakresie obowiązku ponoszenia opłat przez osobę ubiegającą się, ale także przez pozostałe osoby zobowiązane". Powyższe stanowisko wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych (vide wyroki w sprawach I OSK 653/12, I OSK 1171/09, II SA/Go 395/12, II SA/Sz 901/12, IV SA/Gl 877/13 CBOSA). Stanowisko, zgodnie z którym art. 59 ust. 1 u.p.s. należy rozumieć w ten sposób, że ustalenie opłaty w drodze decyzji obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia kwoty opłaty, ale także zobowiązanych (lub osoby zobowiązanej) do jej uiszczenia prezentowane jest także w literaturze (A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 299 i n.). Z powyższego wynika, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że po skierowaniu A. Z. do DPS (decyzją z dnia [...].07.2007r.), decyzją z dnia [...].11.2007r. ustalono opłatę za pobyt w DPS i obciążono tą opłatą pensjonariuszkę. Kolejnymi decyzjami zmieniono tylko wysokość opłaty. W 2007r. I. J. podpisał umowę, z której wynikało, że będzie dopłacał za pobyt matki w DPS kwotę 16zł. miesięcznie. Skarżący nie podpisał umów na następne okresy, dotyczące dopłat w wyższych kwotach. Na przestrzeni lat zmieniła się sytuacja finansowa po stronie pensjonariuszki, której emerytura nie wystarczała na pokrycie, wciąż wzrastających, kosztów utrzymania w DPS. Koszty te, w znacznej wysokości pokrywała gmina. W zaskarżonej decyzji zobowiązano skarżącego do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. za pobyt w DPS, w określonych tam okresach, matki A. Z., bez wcześniejszego ustalenia, w drodze decyzji, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności oraz wysokości opłat przypadających na te osoby. Z ustaleń organów wynika, że oprócz skarżącego I. J. (syna), zstępnymi A. Z. są wnuki M. i K. J. Organ I instancji co prawda wyjaśnił, że przebywają one za granicą, lecz z braku wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 1 ustawy nie ustalił, czy będą one zobowiązane do ponoszenia opłat, czy też obowiązek ten spoczywa jedynie na skarżącym. Skoro źródłem powstania obowiązku ponoszenia opłat, za pobyt osoby w DPS i jednocześnie warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminy, jest wydanie, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, decyzji określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłat i ustalającej wysokość opłaty przypadającej na poszczególne osoby, to w sytuacji nie wydania takiej decyzji, brak jest podstaw do rozstrzygania o obowiązku zwrotu poniesionej zastępczo opłaty za podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy. Jeśli zaś chodzi o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 ustawy (o co wnosił skarżący), to decyzja w tym przedmiocie może być wydana wówczas gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna (vide: wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Oplu z dnia 5.12.2013r. – II SA/Op 419/13). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien mieć na względzie przedstawioną powyżej interpretację przepisów prawnych i wydać decyzje w odpowiednim porządku chronologicznym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.