II SA/Bk 262/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Uchwałą z dnia [...].06.2000r. (oznaczoną numerem [...]) Rada Miejska w S. zaliczyła do kategorii dróg gminnych na terenie miasta S. drogi wymienione w załącznikach do uchwały o numerach 1, 2 (§ 1, 2 uchwały), pozbawiła kategorii dróg gminnych drogi położone na terenie S., wymienione w załączniku 3 do uchwały (§ 3 uchwały) i stwierdziła w paragrafie 4 – tym uchwały o utracie mocy prawnej uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...].03.1986r w sprawie projektu sieci dróg gminnych i lokalnych miejskich oraz uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...].04.1998r. w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 i 2 oraz 10 ust. 1 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Załącznik numer 1 uchwały wśród ulic miasta S. zaliczonych do kategorii dróg gminnych wymienił w punkcie 76 ulicę A.S. W dniu [...].01.2007r. skarżący J.B. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą. Skarżący twierdził, że zaliczenie ulic T. i S. do dróg gminnych nastąpiło przed wybudowaniem dróg, a nawet – w odniesieniu do ulicy S. - "przed pozbawieniem prawa własności dotychczasowych właścicieli". Jego zdaniem nadanie ulicy S. kategorii drogi gminnej nastąpiło z naruszeniem prawa własności skarżącego do części nieruchomości oznaczonej numerem [...]/2, dla której jest urządzona Księga Wieczysta o numerze [...] (z wpisem własności J.B.), oraz części nieruchomości oznaczonej numerem [...], dla której jest urządzona Księga Wieczysta o numerze [...] (również z wpisem własności J.B.). Części tych nieruchomości zostały włączone do ulicy S. oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W Księdze Wieczystej [...] urządzonej dla nieruchomości Gminy S., będących ulicami miasta, jest wpisane ostrzeżenie informujące, że w skład działki gminnej weszły części działek będących własnością skarżącego. Dodał, że Gmina S. i Starostwo Powiatowe w S. składały w sądzie prowadzącym księgi wieczyste, wnioski o wyłączenie z ksiąg wieczystych, urządzonych dla nieruchomości skarżącego, tych części działek, które "weszły" do ulicy S., lecz ich wnioski były trzykrotnie oddalane. Zdaniem strony niedopuszczalne jest podejmowanie uchwał tworzących drogi na gruntach, na których one nie istnieją. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w S. podjęła [...].01.2007r. uchwałę nie uwzględniającą żądania usunięcia naruszenia prawa uchwałą z [...].06.2000r. Organ w uzasadnieniu uchwały wskazał, że powodem zaliczenia ulicy S. do kategorii dróg gminnych był fakt, że ulica ta była wytyczona i przeznaczona na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...].03.1986r. Ponadto w dniu [...].08.2001r. Wojewoda P. wydał decyzję komunalizacyjną, potwierdzającą fakt nabycia przez Gminę S. z mocy prawa między innymi działki o numerze [...]. Organ dodał, że wydzielenie gruntów pod budowę ulicy S. nastąpiło z mocy prawa w związku z decyzyjnym zatwierdzeniem projektu podziału gruntów położonych w S. między ulicami G., B. (obecnie K.), P., G. i K. (obecnie M.). Decyzję tę wydał Naczelnik Miasta i Gminy w S. w dniu [...].10.1987r. Dotychczasowym właścicielom nieruchomości przejętych pod ulicę przyznano odszkodowania, a jedyną osobą, której do tej pory nie wypłacono odszkodowania jest J.B., przy czym powód zwłoki w wypłacie odszkodowania nie jest Gminie znany a sama Gmina nie była zobowiązana do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa. J.B. w marcu 2002r. wystąpił do SKO w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie, po uchyleniu przez WSA w B. wyrokiem z [...].05.2005r. (sygn. [....]) pierwszej decyzji SKO, jest prowadzone nadal przez SKO w B. W związku z tym, że właściciele nieruchomości położonych przy ulicy S. zaczęli składać wnioski o urządzenie ulicy, Zarząd Miasta w październiku 2002r. zlecił jej uporządkowanie. Z tych przyczyn Rada Miejska nie znalazła podstaw do uznania, że wskutek uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Po wyczerpaniu opisanego wyżej toku odwoławczego w postępowaniu przed organem, J.B. złożył w dniu [...].03.2007r. do sądu niniejszą skargę na uchwałę z dnia [...].06.2000r. wnosząc bądź o stwierdzenie, że uchwała ta w zakresie, w jakim zalicza do kategorii dróg gminnych na terenie miasta S. nieistniejące ulice i stwierdza utratę mocy obowiązującej uchwały o numerze [...], jest nieważna z mocy prawa, z czego odnośnie ulicy S., wskazanej w punkcie 76 załącznika numer 1 do uchwały, narusza uprawnienia właścicielskie skarżącego i pozbawia go gwarantowanej art. 64 ust. 2 Konstytucji prawnej ochrony własności, bądź o uznanie tej uchwały w podanym zakresie za niezgodną z prawem. W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia w tej sprawie, skarżący podkreślił, że podstawą prawną uprawniającą Radę Gminy do nadania działce gruntu nazwy ulicy, czy zaopiniowania działki do zaliczenia jej do dróg gminnych, bądź faktycznego nadania działce kategorii drogi gminnej, jest zaliczenie nieruchomości do mienia gminnego i posiadanie prawa do swobodnego dysponowania tym mieniem, jak też spełnienie przez taką nieruchomość ustawowej definicji drogi publicznej. Tymczasem z uzasadnienia do uchwały Nr [...] z dnia [...].06.2000r. wynika, że przedmiotowa uchwała obejmuje "drogi nowopowstałe, które na dzień dzisiejszy nie są drogami publicznymi". To samo wynika z wyciągu z protokołu z posiedzenia Komitetu Osiedlowego Nr 3 odbytego w dniu [...].10.1987r. gdzie opiniuje się i proponuje nazwy ulic "projektowanych", a wiec faktycznie nieistniejących. Treść ostrzeżenia wpisanego w Księdze Wieczystej Nr [...] jednoznacznie wskazuje, że Gmina S. nie miała prawa do samodzielnego wykonywania prawa własności działką o numerze [...] – ulicą S. Faktem tez jest, że działka ta w dacie podejmowania uchwały pozostawała w rękach prywatnych w całości. Dopiero w 2002r.Gmina wezwała byłych właścicieli do opuszczenia terenu działki [...]. Ponadto z treści uchwały z [...].06.2000r. nie wynika, że jej wydanie poprzedziło wypełnienie wymaganego art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, obowiązku zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu. Rada Miejska w S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podkreślając raz jeszcze, że przejęcie części gruntów skarżącego pod ulicę S. nastąpiło w związku z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...].10.1987r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, która to decyzja do dziś pozostaje w obrocie prawnym. Organ dodał, że postępowanie administracyjne prowadzone przez SKO w B. w sprawie oceny ważności tejże decyzji zostało zawieszone. Póki decyzja o podziale gruntów funkcjonuje w obrocie prawnym, Gmina nie może skutecznie podjąć żadnych kroków w kierunku ostatecznego uregulowania prawnego ulicy S. Organ wskazał, że skarżący dochodził przed Sądem Rejonowym w S. usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w Księdze Wieczystej [...] a rzeczywistym stanem prawnym i ustalenia nieważności wpisu do księgi dokonanego [...].08.2004r. w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...].10.1987r. Powództwo skarżącego o ustalenie nieważności dokonanego [...].08.2004r. wpisu działki o numerze [...] do Księgi Wieczystej Nr [...], zostało oddalone wyrokiem wydanym [...].08.2005r. (sygn. akt [...]), a postępowanie w sprawie uzgodnienia treści Księgi Wieczystej Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym zostało zawieszone postanowieniem wydanym [...].10.2005r.(sygn. akt [...]) do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez SKO w B. w sprawie oceny ważności decyzji o podziale nieruchomości. Organ podtrzymał zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowisko, co do podstaw zaliczenia ulicy S. do kategorii dróg miejskich podkreślając wytyczenie przebiegu tej drogi i przeznaczenie na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym [...].03.1986r. oraz fakt wydania w 2001r. decyzji komunalizacyjnej, potwierdzającej nabycie przez gminę z mocy prawa między innymi działki o numerze [...]. Organ dodał przy tym, że skarżący zainicjował postępowanie w sprawie stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji komunalizacyjnej, które to postępowanie zostało w dniu [...].08.2006r. zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznawana skarga wniesiona została do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 "a" ustawy o samorządzie gminnym przepisu art. 52 par. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwanie może być złożone w każdym czasie), oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. Przystępując w pierwszej kolejności do oceny skargi J.B. poprzez pryzmat przesłanek jej dopuszczalności, Sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna. Niewątpliwie bowiem uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...].06.2000r. o zaliczeniu dróg - ulic miasta S., do dróg gminnych została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, albowiem wypowiedzenie się w kwestii zaliczenia konkretnych dróg do gminnych, jest wyrazem realizacji tzw. własnych zadań publicznych gminy tj. zadań służących zaspakajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (vide: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W literaturze przedmiotu przyjęte jest również, że uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, podejmowane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowią przepisy prawa miejscowego (por. " Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", B. Dąbek, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz – Kraków, 2003r. str. 137 – 144, oraz "Działalność uchwałodawcza rady gminy" J. Czerw, I. Krześnicki, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa, 2005r., str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego) i to niezależnie od tego czy rada podejmując uchwałę powołuje się również na art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dający gminie prawo do stanowienia - na podstawie konkretnych upoważnień ustawowych - przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Zważywszy na to, że kwestionowana uchwała została podjęta jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm) tj. przed wprowadzeniem obowiązku ogłaszania w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwał organów gminy stanowiących przepisy prawa miejscowego, okoliczność braku publikacji uchwały nie może stanowić podstawy do jej wzruszenia. Podkreślić należy, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym generalnie nie stwarza podstawy do skargi na uchwałę organu gminy wyłącznie z powodu braku lub wadliwości jej ogłoszenia. Skarżący wyczerpał przed wniesieniem skargi drogę odwoławczą przewidzianą w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wzywając bezskutecznie Radę Gminy w S. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, jak również zachował termin do wniesienia skargi. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznacza zarówno brak reakcji ze strony organu gminy na wezwanie, jak również wyraźną odmowę usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 30.11.2000r. sygn. ISA 794/00, LEX nr 57 172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skarga powszechną z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2.04.2007r. w sprawie o sygn. II OPS 2/07, wskazując że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącej stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Z porównania daty uchwały podjętej w następstwie wezwania J.B. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą ([...].01.2007r.) z datą wniesienia skargi ([...].03.2007r.) wynika zachowanie przez stronę terminu do wniesienia skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy na wstępie stwierdzić, że legitymacja skargowa w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, została oparta na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego do wniesienia skargi powszechnej może wynikać z jego uprawnień indywidualnych, jak też wypływać z jego uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. W rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny strony skarżącej może być naruszony taką uchwałą organu gminy, która negatywnie wpływa na status skarżącego jako mieszkańca gminy, a rzeczą strony jest wykazanie, na czym to naruszenie polega. W wyroku z dnia 9.06.1995r. sygn. IV S.A. 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Zarzuty niniejszej skargi poddane ocenie poprzez pryzmat rozumianej wyżej istoty legitymacji skargowej w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie dają podstaw do uznania skargi za uzasadnioną przede wszystkim, dlatego, że fakty, w których skarżący upatruje naruszenia swego interesu prawnego, obiektywnie nie stanowiły przesłanek prawnych podjęcia uchwały o zaliczeniu między innymi ulicy S. do dróg gminnych. Powoływane przez skarżącego argumenty sprowadziły się do twierdzenia, że w momencie zaliczania ulicy S. do kategorii dróg gminnych, ulica ta nie była urządzona (faktem bezspornym jest, że ulica nie jest wybudowana do dzisiaj) a nadto Gmina Miejska w S. nie była właścicielem działki o numerze [...], stanowiącej geodezyjnie ulicę S. Zdaniem Sądu powołane wyżej okoliczności są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym działki o numerze geodezyjnym [...] z daty podejmowania uchwały. Skład orzekający nie kwestionuje bowiem stanowiska strony, że ulica S. nie była wybudowana w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały. Przyznaje to sam organ w uzasadnieniu uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w odpowiedzi na skargę, podając, że dopiero w 2002r. gmina przystąpiła do robót porządkujących ulicę albowiem zaczęły napływać od mieszkańców ulicy wnioski o urządzenie drogi. Powyższą okoliczność potwierdza również przedłożona przez skarżącego na rozprawie opinia biegłego geodety z dnia [...].06.2003r. sporządzona na potrzeby postępowania w sprawie cywilnej z powództwa skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa (sygn. [...] Sądu Rejonowego w S.), z której wynika, że w dacie sporządzania opinii (2003r.) ulica S. nadal była jedynie projektowaną ulicą. Na rozprawie skarżący podał przy tym, że do dzisiejszego dnia ulica jest jedynie na kilkumetrowym odcinku wyżwirowana. Sąd zgadza się też ze stanowiskiem strony, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, Gmina Miejska w S. nie miała potwierdzonego prawa własności do działki o numerze [...], stanowiącej ulicę S. Decyzja Wojewody P. stwierdzająca nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności tejże nieruchomości została bowiem wydana dopiero [...].08.2001r. Co prawda decyzja ta jako deklaratoryjna jedynie stwierdza zmianę w stanie prawnym nieruchomości, która nastąpiła z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990r. tj z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ale póki wymagane ustawą poświadczenie nabycia prawa nie nastąpiło, gmina nie mogła skutecznie powoływać się na dysponowanie prawem własności do działki o numerze [...]. Dopiero ostateczna decyzja komunalizacyjna stanowić mogła podstawę do ujawnienia zmiany właściciela w księdze wieczystej urządzonej dla komunalizowanej nieruchomości (vide: art. 20 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) Niewątpliwie, zatem w dacie podejmowania ocenianej uchwały, gmina skutecznego erga omnes potwierdzenia prawa własności do ulicy S. nie miała. Podkreślić przy tym należy, że skarżący zainicjował postępowanie przed właściwym organem nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, powołanej wyżej, które w tej chwili jest zawieszone. Jako niebudzącą wątpliwości, ale pozostającą bez znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznaje też okoliczność istniejącego sporu, co do skuteczności i ważności przejęcia przez Skarb Państwa pod ulicę S. części działek skarżącego o numerach geodezyjnych (wyjściowych) [...] i [...]/2. Jest bowiem w toku (obecnie w fazie zawieszenia) postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...].10.1987r. (Nr [...]) dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działek położonych w S. między ulicami G., B., P., G. i K. w S., przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i jednocześnie stwierdzającej, że grunty wydzielone pod budowę projektowanej ulicy, oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr [...] (w tym części działek J.B. wydzielone z nieruchomości [...]/2 i [...]) z mocy postanowień art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29.04.1985r. przechodzą na własność Państwa za odszkodowaniem, które miało być ustalone odrębną decyzją. Bezspornym też jest, że w Księgach Wieczystych urządzonych dla nieruchomości [...] i [...]/2 (numery KW [...] i [...]) wpisane jest nadal prawo własności J.B. do całości tych nieruchomości. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].10.2005r. wydanego w sprawie [...] (zawieszającego postępowanie z powództwa J.B. przeciwko Skarbowi Państwa i Gminie S. o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w Księdze Wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiących ulice Miasta S. a rzeczywistym stanem prawnym) wynika zaś, że nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...], stanowiąca ulicę S., przyłączona została do tej księgi wieczystej wpisem dokonanym w oparciu o decyzję naczelnika miasta i gminy, w sprawie ważności której jest w toku postępowanie przed SKO (wpis miał miejsce [...].08.2004r.) Ewidentny spór co do skuteczności "przejęcia" działek skarżącego pod projektowaną ulicę S. oraz wątpliwości w zakresie ważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (z 1987r.), którym dał wyraz WSA w B. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...].05.2005r. (sygn. [...]), dowodzą – zdaniem Sądu - wyłącznie istnienia interesu J.B. w sprawie oceny legalności uchwały z [...].06.2000r. o zaliczeniu do dróg gminnych między innymi ulicy S., ale nie jest to równoznaczne z wykazaniem naruszenia interesu prawnego strony tą uchwałą, naruszenia rozumianego jako obiektywną niezgodność treści uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym. W wyroku z dnia 4 września 2007r. (sygn. IIOSK 753/07), wydanym wprawdzie w postępowaniu ze skargi nie na uchwałę rady gminy, lecz rady powiatu, ale również uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej i w oparciu o przepis ustawy o samorządzie powiatowym (art.87), stanowiący odpowiednik art. 101 ust. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny zawęził rozumienie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, do naruszenia interesu prawnego wyprowadzonego wyłącznie z przepisów prawa administracyjnego, a nie z tytułu cywilnoprawnego. NSA stwierdził, bowiem, że legitymowanym do złożenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady powiatu, dotyczącą terminu likwidacji SPZOZ, może mieć tylko podmiot, którego prawo lub obowiązek publicznoprawny kształtuje zaskarżona uchwała organu powiatu. Oznacza to, że skargę skutecznie może złożyć jedynie podmiot, którego naruszenie interesu prawnego wyprowadza się z przepisów prawa administracyjnego, a nie z tytułu cywilnoprawnego. O posiadaniu, zatem interesu prawnego w skarżeniu uchwały organu samorządu terytorialnego, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, przesądzają przepisy prawa administracyjnego. Przepis prawa administracyjnego musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała ani nie jest niezgodna z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym, ani też nie narusza wyprowadzonego z przepisów prawa publicznego interesu prawnego skarżącego J.B. Zdaniem Sądu wystarczającą podstawą do zaliczenia ulicy S. do dróg gminnych, było wytyczenie tej ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, i nadanie dla zaprojektowanej ulicy w treści planu, parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ulicy do dróg gminnych Z zaprezentowanego przez organ stanowiska, popartego dołączonymi dokumentami, wynika, że obowiązujący w dniu [...].06.2000r. miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego ograniczonego ulicami: K., Ł., B. i P. – Osiedle W. [...], zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...].10.1979r. zaplanował utworzenie między innymi spornej ulicy, oznaczonej w planie symbolem 22 KWV, o szerokości w liniach rozgraniczających 10 metrów i szerokości jezdni 5,5 metra. Taka szerokość ulicy jednojezdniowej odpowiadała normatywnej, minimalnej szerokości ulicy dojazdowej (klasy D) zgodnie z tabelą zawartą w paragrafie 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst pierwotny Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430). Zgodnie zaś z par. 4 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia drogi zaliczane w dacie [...].06.2000r. do kategorii dróg gminnych, powinny były mieć parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające klasie bądź dróg lokalnych (L), bądź dojazdowych (D), bądź wyjątkowo klasie dróg zbiorczych (Z). Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień [...].06.2000r.) wynikało, że do dróg gminnych zaliczało się drogi o znaczeniu lokalnym, nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Paragraf 2 powołanego artykułu stanowił, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały sporna ulica S. nie była zaliczona do żadnej innej kategorii dróg publicznych (w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na kategorie: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych). Bezspornym też jest, że podjęcie uchwały nastąpiło po zasięgnięciu wymaganej opinii zarządu powiatu (vide: opinia Zarządu Powiatu S. z dnia [...].06.2000r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych – k. 81 akt sądowych). Z uzasadnienia uchwały wynika, że jej celem było uregulowanie statusu prawnego dróg gminnych na terenie miasta, co pozwoliłoby na nadanie drogom numeracji i sporządzenie ich ewidencji. Kwestionowana uchwała w niczym nie zmieniła sytuacji prawnej skarżącego. Przede wszystkim nie sanowała podważanego przez skarżącego i budzącego obiektywnie wątpliwości prawne, (co można wyczytać z uzasadnienia wyroku w sprawie [...]) zdarzenia prawnego w postaci decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...].10.1987r. Uchwała powyższa uczyniła jedynie Gminę S. podmiotem odpowiedzialnym za urządzenie spornej ulicy i jej utrzymanie we właściwym stanie technicznym. Treść uchwały realizuje wynikający z art.. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy, który to obowiązek jest zadaniem własnym gminy. Do zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy ustawodawca zaliczył między innymi: gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu, (vide: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niewątpliwie budowa, utrzymanie, oznakowanie dróg gminnych oraz organizacja na nich ruchu należy do zadań własnych gmin i stanowi zaspakajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy. Podkreślić należy, że gmina nie tylko ma prawo budowy i utrzymania dróg służących zaspakajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców, ale ma obowiązek ich budowania i utrzymywania. Zaskarżona uchwała wskazuje, że Gmina S. od tego obowiązku się nie uchyliła. Jest natomiast oczywistym, że skomplikowany stan prawny działki o numerze [...], stanowiącej sporną ulicę S., potęguje trudności związane z usytuowaniem drogi na gruncie i wymaga – jak się wydaje – przede wszystkim inicjatywy gminy w szybkim wyjaśnieniu kwestii ważności decyzji z 1987r. bez przerzucania wyłącznie na skarżącego odpowiedzialności za wyjaśnienie skuteczności i ważności przejęcia gruntów pod ulicę S. (gmina, na której ciąży ustawowy obowiązek budowy i utrzymania dróg gminnych, mogłaby - bez oczekiwania na wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonego przez SKO postępowania w sprawie ważności decyzji z 1987r. – rozważyć własną inicjatywę przeprowadzenia postępowania nadzorczego w tym przedmiocie). Oceny sprawy nie zmienia argumentacja skarżącego zawarta w złożonym po zamknięciu rozprawy piśmie procesowym z dnia [...] marca 2008r Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że przewidziane w ustawie o drogach publicznych zaliczenie dróg do jednej z kategorii dróg publicznych, dotyczy zarówno dróg już wybudowanych tj. już stanowiących budowle w rozumieniu prawa budowlanego, jak i dróg dopiero przewidzianych do urządzenia w planach zagospodarowania przestrzennego (bądź objętych decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego), o ile przewidziano dla nich parametry techniczne odpowiadające klasom właściwym dla danych kategorii dróg publicznych. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.02.2006r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1381/2005 oddalając skargę wojewody od wyroku sądu administracyjnego I instancji uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody o stwierdzeniu nieważności rady gminy o zaliczeniu placu do dróg gminnych, podzielił stanowisko gminy, że o nadaniu drodze statusu drogi publicznej, decyduje wyłącznie spełnienie wymogów określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych (tj. brak dotychczasowego nadania drodze stanowiącej uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, kategorii drogi publicznej, oraz pozytywna opinia właściwego zarządu powiatu). Wynikająca z art. 10 ustawy o drogach publicznych możliwość uzyskania przez nowy odcinek drogi, kategorii drogi publicznej dopiero po jego wybudowaniu, wynika z konieczności dostosowania parametrów technicznych każdego nowego odcinka drogi do parametrów technicznych drogi głównej i z potrzeby uczynienia tego samego podmiotu zarządcą tej samej drogi. Z tych przyczyn powoływanie powyższego przepisu dla uzasadnienia twierdzenia, że generalnie zaliczeniu do dróg publicznych mogą podlegać jedynie drogi już urządzone w terenie (wybudowane), jest nieuzasadnione. W sprawie znaczenia nie ma też okoliczność, że nie zawsze istnieje tożsamość między właścicielem dróg (czy gruntów zajętych pod drogi) a podmiotami będącymi zarządcami poszczególnych kategorii dróg publicznych (wymienionymi w art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Legalności zaskarżonej uchwały nie podważa także dopuszczony przez Sąd na wniosek skarżącego dowód z treści aktu notarialnego z [...].11.1990r., dotyczącego sprzedaży między osobami fizycznymi działek [...] i [...], też położonych na terenie przeznaczonym pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w rejonie ulic: Ł., B., P., G.i K., również częściowo przejętych pod projektowaną ulicę S. (co potwierdza złożona przez skarżącego kopia pisma z dnia [...].03.2002r. oraz kopia wykazu synchronizacyjnego – k. 191 i 192 akt sądowych), przy której to sprzedaży Burmistrz Miasta S. oświadczył, że nie wykona przysługującego mu prawa pierwokupu działki o numerze [...] o powierzchni 942 metry kwadratowe (kopia aktu notarialnego k. 194 – 195 akt sądowych). Przed rozpoczęciem robót budowlanych przy budowie ulicy Gmina będzie musiała legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to będzie się wiązało z koniecznością jednoznacznego wyjaśnienia ważności i skuteczności dotychczasowego przejęcia gruntów prywatnych pod projektowaną ulicę S. Końcowo Sąd nadmienia, iż przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu cywilnego, stąd nie mógł brać pod uwagę treści i znaczenia art. 56 kc, na który to przepis powoływał się skarżący w ustnej wypowiedzi przed sądem, jako na potwierdzenie – jak się wydaje – daleko idących skutków prawnych oświadczenia woli Gminy o rezygnacji z prawa pierwokupu, mających dowodzić wygaśnięcia następstw decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...].10.1987r. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowaną uchwałą i dlatego skargę oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).