II SA/Bk 264/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu N. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr 409.56/B-7/XV/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegajacej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2024 r. nr 409.56/B-7/XV/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej powoływane jako Kolegium, organ odwoławczy), orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło decyzję Wójta Gminy Bielsk Podlaski (dalej powoływany jako Wójt Gminy, organ I instancji) z 6 marca 2024 r. nr RGP.6730.2.2024.NN w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach nr ew.: [...], [...] i [...], położonych w ob. geod. wsi W., gm. Bielsk Podlaski oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na konieczność przyjęcia odpowiedniego stanu prawnego w zakresie nowelizacji w drodze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako: "ustawa nowelizująca") w badanej kwestii zmiany przeznaczenia terenu. Zdaniem Kolegium wskazany przez organ I instancji art. 14 ust. 6a pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.) błędnie został zastosowany, gdyż nie wzięto pod uwagę przepisów przejściowych. Na ich podstawie Kolegium wywiodło, że do momentu uchwalenia planu ogólnego, ale nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r., zmiana zagospodarowania terenu związana z lokalizacją elektrowni fotowoltaicznej może nastąpić także na podstawie warunków zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wywodząc, że w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii, bez względu na moc tego źródła, nie mają zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na liczne orzecznictwo, wywodząc z nich konieczność literalnej wykładni podanego przepisu. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło wydać decyzji pozytywnej, gdyż byłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wskazało, że wydanie orzeczenia merytorycznego przez Kolegium pozbawiłoby strony możliwości jego weryfikacji w kolejnej instancji. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł do sądu administracyjnego N. H. (dalej powoływany jako: "wnoszący sprzeciw"), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) polegające na wydaniu przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, podczas gdy nie zostały łącznie spełnione przesłanki wynikające z ww. przepisu, uzasadniające jej wydanie. W uzasadnieniu sprzeciwu wnoszący sprzeciw wskazał, że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Podziela bowiem pogląd organu I instancji, że zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii, lokalizowanych na użytkach rolnych klasy IV, o mocy elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej następuje na podstawie planu miejscowego. Wnoszący sprzeciw wskazał nadto, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielsk Podlaski urządzenia fotowoltaiczne wytwarzające energię przekraczającą moc 100 kW mogą być zlokalizowane jedynie na terenach przemysłowych (P) lub rolnych (R). Tymczasem teren planowanej inwestycji oznaczony jest w studium symbolem MN (zabudowa mieszkalna jednorodzinna). Wnoszący sprzeciw podał także, że farma fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową, a nie infrastrukturę techniczną. Nadto wnoszący sprzeciw wskazał, że duża farma fotowoltaiczna zaburzy estetykę okolicy oraz ład architektoniczny, a także wpłynie na spadek cen nieruchomości. Podał też, że prowadzi on działalność gospodarczą w zakresie hodowli pszczół i podniósł w tym zakresie, że planowana inwestycja wpłynie na możliwość dalszego prowadzenia tej działalności, przez co naruszy konstytucyjne prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wnoszący sprzeciw zwrócił też uwagę na to, że teren inwestycji stanowi siedlisko dla wielu gatunków zwierząt. W związku z powyższym wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W piśmie przekazującym sprzeciw organ odwoławczy nie odniósł się do jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się niezasadny. Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy więc zauważyć, że co do zasady zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy jednak wskazać, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1770/23 i powołane tam orzecznictwo). Zasadnie wskazuje się, że sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 33/24). Tym samym w orzecznictwie funkcjonuje wyważony pogląd, że co prawda kontrola sądowoadministracyjna w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona do zbadania zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a sąd administracyjny powinien powstrzymać się od przesądzania o prawach i obowiązkach podmiotów, które nie mogą uczestniczyć w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem (art. 64b § 3 p.p.s.a.), to zarazem często stwierdzenie czy zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. wymaga rozstrzygnięcia w zakresie spornych kwestii dotyczących przepisów prawa materialnego, bowiem te przepisy wyznaczają zakres sprawy wymagający wyjaśnienia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie sposób było ocenić czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej bez rozstrzygnięcia jakie przepisy winny mieć zastosowanie i bez dokonania prawidłowej ich wykładni, gdyż przepisy te determinowały zakres koniecznych ustaleń w sprawie. Przyczyną wydania przez organ I instancji decyzji odmownej była bowiem treść dodanego na mocy ustawy nowelizującej art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b) u.p.z.p., z którego wywiedziono, że wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu może nastąpić jedynie na podstawie planu miejscowego. Z treści decyzji Wójta Gminy wynika, że nie analizował on czy wskazany przepis mógł znaleźć w sprawie zastosowanie. Z wiadomych organowi I instancji względów organ ten błędnie nie wziął pod rozwagę wskazań wnioskodawcy (inwestora) w przedmiocie przepisów przejściowych ustawy nowelizującej, choć zostały one nawet przywołane w treści uzasadnienia omawianej decyzji. Natomiast w zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej Kolegium słusznie zbadało tę kwestię, dochodząc do uprawnionego wniosku, że w niniejszej sprawie dodany na mocy art. 1 pkt 14 lit. c) ustawy nowelizującej art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b) u.p.z.p. nie znajdzie zastosowania z uwagi na zawarty w ustawie nowelizującej przepis przejściowy. Zgodnie z art. 58 ustawy nowelizującej do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Tym samym aktualnie, z uwagi na fakt, że w dalszym ciągu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielsk Podlaski, to art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. nie może zostać zastosowany, a tym samym zmiana zagospodarowania terenu może nastąpić na mocy decyzji o warunkach zabudowy. Wywodząc błędnie, że ww. przepis miał zastosowanie, organ I instancji nie rozpatrzył sprawy co do jej istoty. Wykluczył możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, przez co w zasadzie nie były badane przesłanki do wydania takiej decyzji przewidziane w art. 61 u.p.z.p. W swojej decyzji organ I instancji jedynie zacytował podany przepis, nie odnosząc jego treści do okoliczności sprawy. Stąd należy wywodzić naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż niewątpliwie Wójt Gminy zaniechał oceny zebranych dowodów przez pryzmat przesłanek przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie zatem pozostały do rozpatrzenia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rację ma wobec tego Kolegium, że w takim wypadku sprawa byłaby rozpatrzona tylko w jednej instancji, co byłoby wbrew wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności. Przedwczesną byłaby natomiast wypowiedź sądu w innych kwestiach podniesionych w sprzeciwie, w tym m. in. w przedmiocie ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na prowadzoną przez wnoszącego sprzeciw działalność gospodarczą polegającą na hodowli pszczół, jako że kwestie te nie miały znaczenia dla wydania decyzji kasatoryjnej. Podniesione w sprzeciwie zastrzeżenia powinny być w pierwszej kolejności poddane ocenie organów obydwu instancji. Dopiero w razie zaskarżenia decyzji ostatecznej w sprawie niniejszej za pomocą skargi do sądu administracyjnego możliwe będzie wyrażenie stanowiska przez sąd w zakresie tych zagadnień. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.