II SA/Bk 265/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek P. Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka, wnioskodawca) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z rozbiórką istniejącego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia, na kilkunastu działkach ewidencyjnych przy ul. [...] w B., w tym na działce nr [...]. Lokalizację przedstawiono na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji (teren oznaczony linią koloru czerwonego i literami A-D). Organ pierwszej instancji ustalił, że zamierzenie inwestycyjne: - stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna oraz zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.); - będzie realizowane z uwagi na nienormatywne wypłycenie istniejącego gazociągu; - stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak wskazał organ pierwszej instancji, obszar realizacji inwestycji stanowi grunty rolne – grunty orne, łąki trwałe oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, jak też grunty zabudowane i zurbanizowane oraz tereny mieszkaniowe. Także w sprawie uzyskano uzgodnienie właściwego organu melioracji i urządzeń wodnych (w trybie milczącym). O wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i wniosków powiadomiono strony przez obwieszczenie oraz zawiadomieniem w trybie art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej. Organ wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością będzie wymagane od inwestora na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych, w trakcie postępowania wątpliwości odnośnie inwestycji zgłosiła właścicielka działki nr [...], B. O.. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wyjaśnił stronie, że planowana inwestycja będzie polegać na przebudowie istniejącego odcinka gazociągu po niezmienionej trasie, a jest związana z demontażem odcinka istniejącego i budową nowej sieci na innej głębokości. Wynika to z konieczności usunięcia kolizji polegającej na nienormatywnym wypłyceniu istniejącego gazociągu. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyła B. O., która wyraziła niezrozumienie dla treści decyzji, w szczególności co do kwalifikacji inwestycji (pogłębienie przebiegającego gazociągu czy jego budowa). Wskazała, że zrozumiała decyzję jako wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. Wyjaśniła, że wnioskodawca inwestycji przedstawił poprzednim właścicielom działki dwie umowy oraz operat szacunkowy, z których wynika, że właściciele działki musieliby się zrzec swoich do niej praw oraz nałożono by na nich dodatkowe obowiązki wynikające z ochrony inwestycji przed uszkodzeniami. Tymczasem poprzedni właściciele działki wyrazili w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zgodę na dokonanie niezbędnych prac remontowych. W ocenie odwołującej się, wbrew ustaleniom organu, działka jest zagospodarowana (co roku jest uprawiana). Podkreśliła, że z materiału dowodowego wynika możliwość zmiany lokalizacji sieci gazowej. Zgłosiła zastrzeżenia odnośnie użycia przez organ sformułowania budowa, podczas gdy istnieją wątpliwości czy zaplanowane prace będą przebudową czy budową, zaś roboty budowlane polegające na budowie i przebudowie są robotami innego rodzaju. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ drugoinstancyjny ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny prawnej identycznie jak organ pierwszej instancji, w tym: zakwalifikował inwestycję jako inwestycję celu publicznego oraz wskazał, że wniosek inwestora spełnia wymagania przepisu art. 52 ustawy planistycznej z uwzględnieniem specyfiki planowanej inwestycji, zaś organ uzyskał wymagane uzgodnienia. Przeprowadzono również analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jak też analizę stanu faktycznego i prawnego terenu (art. 52 ust. 3 ustawy planistycznej). Wyniki analizy nie sprzeciwiają się, zdaniem SKO, wnioskowanej inwestycji. Ustosunkowując się do treści odwołania Kolegium wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w konsekwencji inwestor ubiegający się o taką decyzję nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu. Zdaniem Kolegium, w sprawie brak jest przepisów odrębnych sprzeciwiających się ustaleniu lokalizacji inwestycji, dlatego organ był zobowiązany uwzględnić wniosek inwestora. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. złożyła do sądu administracyjnego B. O., która – podobnie jak w odwołaniu – wskazała na istnienie gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz na niezakłóconą i zaspokajającą potrzeby okolicznej ludności ciągłość dostaw gazu. W pozostałym zakresie powtórzyła twierdzenia odwołania. Do skargi przedłożyła plik dokumentów (w tym projekty umów o ustanowienie służebności przesyłu, operat szacunkowy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 19 lipca 2018 r. skarżąca wskazała, że u podstaw skargi leży obawa przed narzuceniem służebności przesyłu i obciążeniem nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zdaniem sądu, sporna inwestycja w postaci budowy gazociągu wysokiego ciśnienia oraz rozbiórki istniejącego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (jak wskazano we wniosku Spółki oraz w decyzji organu pierwszej instancji) stanowi – co bez naruszenia prawa ustaliły organy obydwu instancji – inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej, inwestycję celu publicznego stanowią działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stosownie zaś do treści art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustalenie charakteru spornej inwestycji (mającej zapewnić dostawy gazu nowym, położonym głębiej w gruncie gazociągiem) powodowało konieczność rozważenia obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza że na obszarze zaplanowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 ustawy planistycznej). W tym miejscu wskazać należy, że bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez skarżącą okoliczność niezakłóconego, w jej ocenie, funkcjonowania istniejącego gazociągu. Jeśli inwestor zamierza rozebrać gazociąg istniejący i wykonać nowy, z uwagi na nienormatywne wypłycenie istniejącego, to podjęcie działań inwestycyjnych, dla których decyzja lokalizacyjna jest pierwszym etapem, zależy od jego woli i potrzeb. Zdaniem sądu, sporna inwestycja nie została zwolniona od obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy planistycznej, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny odziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Inwestor przedłożył decyzję z dnia 19 kwietnia 2017 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sporna inwestycja nie została też zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej). Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 19 "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też nie została zwolniona z tego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. jako przebudowa sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19 "a" P.b. Inwestor i organ określili sporną inwestycję (we wniosku wszczynającym postępowanie oraz w decyzji lokalizacyjnej) jako "budowę" i "rozbiórkę", a nie jako "przebudowę" istniejącej sieci gazociągu wysokiego ciśnienia. Określenie "przebudowa" zostało użyte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. kierowanym do skarżącej, jednakże – w ocenie sądu – miarodajne dla kwalifikacji charakteru inwestycji na potrzeby ustalenia obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej jest treść wniosku inwestora i opis zamierzonych prac inwestycyjnych. Te zaś wskazują na zamiar rozbiórki istniejącej sieci i położenie gazociągu co prawda po niezmienionej trasie, ale głębiej w gruncie, co wymaga bardziej zaawansowanych prac budowlanych. To też, w ocenie sądu, wskazuje na zamiar budowy a nie wyłącznie przebudowy gazociągu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z kolei przebudowa (art. 3 pkt 7a P.b.), to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jeszcze raz podkreślić należy, że w sprawie mamy do czynienia z rozbiórką istniejącego gazociągu i wykonaniem nowej jego linii z umiejscowieniem głębiej w gruncie niż umiejscowienie gazociągu dotychczasowego. O ile zatem precyzyjne zakwalifikowanie tych robót odbędzie się na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle już w tym momencie należy stwierdzić, że zastosowania w zaskarżonej decyzji kwalifikacja jako "budowa" nie budzi wątpliwości. Dodać również należy, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przyznaje właścicielom działek, na których inwestycja będzie realizowana, silniejsze gwarancje procesowe i materialne niż realizacja inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki, który – jak również trafnie ocenił organ – spełnia wymagania przepisu art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, z uwzględnieniem specyfiki inwestycji. Do wniosku dołączono określenie granic terenu na mapie w skali 1:500 oraz charakterystykę inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na media oraz dołączono warunki techniczne inwestycji i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji lokalizacyjnej, dokonano analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, tj. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). W ramach realizacji tych wymagań uzyskano wspomnianą już decyzję środowiskową z dnia [...] kwietnia 2017 r., dokonano uzgodnienia z właściwym organem melioracji i urządzeń wodnych (w sposób milczący – art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy planistycznej), wskazano na sposób zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej wynikający z ewidencji (grunty rolne, łąki, częściowo zabudowane i zurbanizowane). To ustalenie (odnośnie zagospodarowania) nie stoi w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania uwidocznionym na zdjęciach dołączonych przez skarżącą do odwołania. Wynika z nich istnienie na działce ogródka warzywnego, a więc zagospodarowania uprawnego. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz z zagospodarowaniem terenu, przy czym oprócz skarżącej (właścicielki działki nr [...]) właściciele działek pozostałych, przez które przebiegać będzie inwestycja – nie złożyli skarg na decyzję lokalizacyjną. Jak zatem bez naruszenia prawa wykazał organ, nie istnieją przeszkody prawne (wynikające z przepisów odrębnych) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji – jak wynika wprost z art. 56 ustawy planistycznej – organ wydania decyzji nie może odmówić. Zaskarżona decyzja odpowiada również wymaganiom z art. 54 pkt 1 – 3 ustawy planistycznej, tj. lit. "a" - określa rodzaj inwestycji (budowa gazociągu wraz z rozbiórką istniejącego, wypłyconego ponadnormatywnie); lit. "b" – określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (organ wskazał, że inwestycja nie może wpływać na zagospodarowanie działek sąsiednich, a w ramach zainwestowanego terenu oznaczonego literami A-D dopuszcza zmianę lokalizacji sieci gazowej, które to wskazanie nie narusza prawa mając na uwadze ścisłe oznaczenie granic terenu inwestycyjnego); lit. "c" – określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (zalecono uzgodnienia z właścicielami poszczególnych sieci); lit. "d"- określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (organ wskazał na konieczność respektowania przepisów prawa budowlanego i obowiązek niekolidowania z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów sąsiednich); lit. "e" (ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych) nie dotyczy spornej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomieni zostali na piśmie. W aktach analizowanej sprawy znajdują się odpowiednie pisma wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru (k. 29 – 52, 153 akt adm. pierwszej instancji i akta drugoinstancyjne). Odnosząc się do zarzutów przedstawianych przez skarżącą, dotyczących jej obaw o wywłaszczenie terenu oraz uzgodnień poprzednich właścicieli działki nr [...] z inwestorem należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 55 ustawy planistycznej, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Także ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. W powyższym kontekście wskazać należy odnośnie dołączonych do skargi, a wcześniej do odwołania, dokumentów wskazujących na zamiar inwestora ustanowienia służebności przesyłu, że kwestia ustanowienia tej służebności nie może być oceniana na etapie kontrolowania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wyżej wskazano, decyzja ta nie jest w żaden sposób powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Dopiero etap przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę będzie etapem właściwym do oceny, czy inwestor prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada czy też nie. Jednym zaś z rodzajów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest właśnie służebność przesyłu (vide np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II OSK 2004/15, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, inwestor zamierzał uzyskać służebność przesyłu jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, jednakże ta okoliczność nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji zaskarżonej (lokalizacyjnej). Podobnie jak i fakt przedstawienia inwestorowi w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. przez poprzednich właścicieli działki nr [...] oświadczenia o wyrażeniu zgody na dokonanie odpowiednich prac związanych z planowaną przebudową gazociągu wysokiego ciśnienia. Dla wydania decyzji lokalizacyjnej to oświadczenie pozostawało bez znaczenia, natomiast podlegać ono będzie ocenie (w zakresie wystarczalności do uzyskania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak znaczenia tego oświadczenia w niniejszej sprawie oznacza również, że i brak odpowiedzi na to pismo przez inwestora nie podlega przez sąd w niniejszej sprawie ocenie. Wiedzą powszechną jest, iż przebieg takich inwestycji jak gazociąg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Zwłaszcza gdy, tak jak w sprawie niniejszej, nitka gazociągu już istnieje na tych nieruchomościach. Ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych. Wobec powyższego, zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa, zaś poza ochroną prawną pozostają oczekiwania, postulaty dotyczące określonej polityki planowania przestrzennego w zakresie lokalizacji gazociągów. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji gazowej użytku publicznego. Mając na uwadze powyższe, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).