II SA/Bk 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przebudowy studni 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].12.2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] odmawiającej wydania A. i A. K. nakazu przebudowy studni usytuowanej na działce nr geod. [...] w N., przy ul. Z. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na wniosek A. B. z dnia 9 września 2009r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie studni zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] w N. przy ul. Z.[...], stanowiącej własność A. i A. K. W trakcie postępowania i toku dokonanych w dniu 12 października 2009r. oględzin ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości w odległości ok. 24 cm od ogrodzenia z działką nr [...] należącą do A. B. usytuowana jest studnia kopana z kręgów betonowych, o średnicy 100 cm, przykryta płytą żelbetonową gr. 12 cm z włazem żeliwno betonowym. Wokół studni w promieniu 1,10 m wykonana została wylewka betonowa na bruku. Odległość studni od pokrywy szamba znajdującego się na przedmiotowej działce do środka studni wynosi 20 m. Wewnątrz studni powyżej lustra wody umieszczony został przewód instalacji wodociągowej. W toku postępowania ustalono również, że Państwo K. kupili przedmiotową nieruchomość w 2004 roku wraz z domem i urządzeniami towarzyszącymi (szambem, studnią, przyłączem wodociągowym). Budynek mieszkalny został zrealizowany przez poprzedniego właściciela na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1983r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy N., a projekt budowlany będący załącznikiem do w/w pozwolenia nie przewidywał budowy studni, ale przyłącze wodociągowe z sieci miejskiej w ul. Z., które to zostało wykonane w 2002 roku. Na podstawie dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że skoro sporna studnia, wybudowana w latach 1984 - 1988, nie stanowiła odrębnego obiektu budowlanego, a tylko urządzenie przeznaczone do zapewnienia niezbędnych funkcji budynku, to uzasadnione jest zastosowanie art. 51 ust.1 Prawa budowlanego, przewidującego możliwość doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi. Ustaliwszy zaś, że kontrolowana studnia spełnia wszystkie wymogi § 31 i § 32 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co potwierdza przedłożona przez A. K. opinia techniczna wykonana przez inż. A. W., organ I instancji przyjął, że niezachowanie odległości między studnią, a szambem znajdującym się na sąsiedniej działce nie może stanowić podstawy do nakazania obecnym właścicielom działki przebudowy studni, o czym orzekł decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła A. B. argumentując, iż projekt budowlany budynku mieszkalnego na działce nr [...] przewidywał wyłącznie przyłącze wodociągowe i szambo, dlatego wybudowanie na tej działce studni, jako źródła zaopatrzenia w wodę było istotnym odstępstwem od tego projektu. Dalej zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie daty budowy studni oraz bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa studnia spełnia wymogi rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., podczas, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajduje się szambo. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że przedmiotowa studnia została zrealizowana na działce nr geod. [...] w latach 1984-1988, jednakże nie podzielił stanowiska, że jest to samowola budowlana. W ocenie organu budowy studni nie można rozpatrywać pod kątem samowoli budowlanej, gdyż ani ustawa Prawo budowlane z 1975r. ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidywały, aby budowa tego typu obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym przypadku zasadne było zatem prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane, przewidującego możliwość doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem, tym bardziej, że przedmiotowa studnia spełnia wszelkie wymogi techniczne i odległościowe. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów odwołania w zakresie odległości studni do zbiornika na nieczystości usytuowanego na działce skarżącej, który został zlikwidowany w 2004 roku organ II instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że ewentualne niezachowanie tej odległości w latach 80- tych ubiegłego stulecia nie może stanowić podstawy do likwidacji lub jej przebudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła A. B., zarzucając jej niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 9, art. 51 i art. 103 ustawy Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 49 tej ustawy. Zdaniem skarżącej kontrolowana studnia nie może być uznana za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane, gdyż nigdy nie była podłączona do budynku i nie służyła zaopatrzeniu budynku w wodę. Jest to odrębny obiekt budowlany, który nie spełnia warunków technicznych wymienionych w § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W ocenie skarżącej nie do spełnienia jest również warunek z § 32 ust.4 w/w rozporządzenia nakazujący otoczenie studni kopanej w pasie szerokości co najmniej 1 m nawierzchnią utwardzoną ze spadkiem 2 %, albowiem przedmiotowa studnia usytuowana jest na granicy z działką skarżącej. Poza zarzutami o charakterze materialnym skarżąca zarzuciła również organom nadzoru rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 i art. 84 kpa. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a). Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 9 września 2009r. skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wyjaśnienie, czy studnia znajdującej się na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w N. spełnia wymogi odległościowe wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w tej sprawie było zatem jednoznaczne ustalenie, kiedy została wybudowana studnia, jakie jest jej dokładne położenie, czy studnia wybudowana została zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie jej budowy. Dopiero zaś po ustaleniu, że studnia została wybudowana zgodnie z wymogami prawa możliwym byłoby dokonanie oceny obecnego jej stanu technicznego. W toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z urządzeniami towarzyszącymi wybudowany przez poprzedniego właściciela na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1983r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy N. oraz studnia wybudowana w latach 1984 – 1988, która zdaniem organu, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, ale urządzenie przeznaczone do zapewnienia niezbędnych funkcji budynku. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić albowiem projekt budowlany będący załącznikiem do pozwolenia na budowę z dnia 1 lipca 1983r. nie przewidywał budowy studni, ale przyłącze wodociągowe z sieci miejskiej w ul. Z. w N., które to zostało faktycznie wykonane w 2002 roku. Wybudowana studnia stanowi, zatem odrębny obiekt budowlany, na którego budowę inwestor, wbrew poglądowi organu II instancji, powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Sporna studnia została zrealizowana w latach 1984-1988 dlatego do oceny, czy zbudowano ją zgodnie z przepisami prawa zastosować należało przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wprowadzał regułę, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Określenie zaś, które roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymaga wykonanie inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. W ocenie Sądu bezsporne jest, że takimi obiektami są m.in. studnie, chociażby przez możliwość obniżenia poziomu wody i zakłócenia stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach. Analogiczne stanowisku zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 20 czerwca 2002r. (II SA/Łd 708/01, niepublik.) stwierdzając, że do wybudowania studni pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Za stanowiskiem, iż budowa studni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę przemawia dodatkowo fakt, iż przepisy ustawy z 1974 r. oraz powołanego rozporządzenia z 1975 r. nie wymieniają studni jako zwolnionej z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. W uchwale zaś z dnia 26 września 1990 r., III AZP 3/90, opubl. w OSNC 1991/1/2, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 1974 r. ustanawia ogólną zasadę, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, z wyjątkiem robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo lub w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy. Skoro wymienione akty prawne nie wprowadzały takiego zwolnienia, a katalogu zwolnień nie można interpretować rozszerzająco, nieuprawnione jest stanowisko organu II instancji, jakoby budowa studni nie wymagała uzyskania takiego pozwolenia. W związku zatem z tym, iż kontrolowana studnia została wybudowana, co jest w sprawie bezsporne, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a mianowicie art. 37 i nast. Przepisy te przewidują z kolei dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej albo przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły jednak takiej okoliczności i prowadzone postępowanie ograniczyły jedynie do możliwości doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem. Powołując się zaś na art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. przyjęły, iż przedmiotowa studnia spełnia wszystkie wymogi określone dla tego typu obiektów, w szczególności wymogi techniczne i odległościowe określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W tym zakresie organy oparły się na opinii technicznej inż. A. W., który w konkluzji stwierdza, iż przedmiotowa studnia spełnia wymogi w/w rozporządzenia, jednakże w samej opinii nie ma żadnego odniesienia do wymogów odległościowych, o jakich mowa w §31 tego aktu oraz pozostałych wymagań, o których stanowi § 32 rozporządzenia. Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżąca, skoro przedmiotowa studnia usytuowana jest na granicy z jej działką nie do spełnienia jest chociażby wymóg z § 32 ust.4 w/w rozporządzenia nakazujący otoczenie studni kopanej w pasie szerokości co najmniej 1 m nawierzchnią utwardzoną ze spadkiem 2 %. Organy nadzoru nie wyjaśniły powyższych okoliczności naruszając tym samym powołane w skardze przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa, nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na względzie powyższe wskazówki oraz uwagi i uwzględnią je przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm .