II SA/Bk 266/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] czerwca 2004 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w H. zaskarżył powyższą uchwałę w zakresie § 3 ust. 4 wskazując na rażącą sprzeczność z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że Rada Gminy ustaliła, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczona jest proporcjonalnie do liczny miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Rada dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej zawartej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o uwzględnienie zarzutu stawianego w skardze i stwierdzenie nieważności części uchwały, tj. § 3 ust. 4. Wójt przyznał, że podejmując uchwałę Rada Gminy N. w istocie przekroczyła dyspozycję art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, polegającą na ujęciu w treści aktu odmiennego niż w dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę podjęcia uchwały okresu naliczania opłat rocznych – ujęcie roku kalendarzowego. Jednocześnie Wójt poinformował, że uchwała została zmieniona i w treści nowej regulacji nie znajduje się już przedmiotowe uchybienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Również przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powtarza, że organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Kompetencja do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w drodze uchwały dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego znajduje się w art. 40 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Reguły obliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały uchwalono, że "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy /wliczając miejsce niepełne/ umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Tym samym, Rada Gminy N. dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych. Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nadała własną treść terminowi "rok" użytemu w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Poza tym, skoro przepisy ustawy nie odnosiły się do takich pojęć jak "rok kalendarzowy", ani też nie zezwalały na obliczanie wysokości rocznej stawki opłaty proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy zajęcia pasa drogowego, to organ jednostki samorządu terytorialnego nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia tych regulacji w uchwale. Treść § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w omawianym zakresie. Podkreślenia wymaga, że orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności uchwały nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że zaskarżona uchwała został zmieniona, a treść nowej regulacji nie zawiera już przedmiotowych uchybień. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał zmienionych, czy też wyeliminowanych z obrotu prawnego. Zmiana uchwały/uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki uchwały zmieniającej/uchylającej obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 788/15 oraz przywołane tam orzecznictwo – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11, dostępny w CBOSA). Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono zgodnie z wnioskiem Prokuratora o stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowił art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Wójt Gminy N. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na który to wniosek przystał skarżący Prokurator.