II SA/Bk 269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał W. M. nieodpłatnie pomoc w formie usług opiekuńczych na okres [...] stycznia – [...] czerwca 2018 r. w wymiarze 4 godzin dziennie świadczonych w miejscu zamieszkania przez P. (dalej: PKPS) - w dni robocze, obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, zapewnienie opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza pielęgnacji oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że wnioskodawca ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Wnioskodawca jest osobą dwukrotnie rozwiedzioną, zamieszkuje samotnie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada pięcioro dzieci, z którymi nie utrzymuje kontaktu, wynajmuje od osoby obcej pokój z dostępem do kuchni i łazienki, za który płaci miesięcznie czynsz w wysokości 460 zł. Jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną, w wieku poprodukcyjnym. W okresie [...] października 2003 r. – [...] października 2010 r. przebywał w DPS, jednak z tego pobytu zrezygnował i nie wyraża zgody na ponowny pobyt. Dochód strony stanowi emerytura w wysokości 812, 58 zł, z której dokonywane są potrącenia komornicze (zaległe alimenty na rzecz wierzyciela oraz zaległa zaliczka alimentacyjna), a których organ nie odliczył od dochodu z uwagi na to, że nie są to środki świadczone na rzecz innych osób. Stąd też dochód strony przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł. Strona ponosi wydatki na leki, jak też jest objęta gminną pomocą osłonową w tym zakresie do wysokości 30 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 154, 20 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że przyznano następujący zakres przyznanych usług opiekuńczych: obcinanie paznokci, pomoc przy myciu – chory chodzący, mycie głowy – chory chodzący, słanie pustego łóżka, zmiana pościeli, golenie, pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych – chory chodzący, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie pomieszczeń w których chory przebywa, dbanie o czystość pomieszczeń sanitarnych, dbanie o czystość naczyń kuchennych, pranie bielizny, wynoszenie śmieci, zamawianie wizyt lekarskich, wizyty lekarskie z chorym w przychodni w czasie godzin przyznanych usług, realizowanie recept, powtarzanie leków w przychodniach, gdzie chory się leczy, rozmowy z chorym. Zdaniem organu, powyższe usługi są możliwe do zrealizowania w czasie ustalonym w decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że zawarto nowe umowy na świadczenie usług opiekuńczych z PKPS oraz P. Oddziałem Okręgowym PCK na okres [...] stycznia – [...] grudnia 2018 r. na łączną kwotę 4 277 694 zł. Stawka za 1 godzinę usług opiekuńczych wynosi 20, 50 zł, co umożliwia ww. organizacjom świadczenie miesięcznie 17 389 godzin usług. Z usług tych korzysta aktualnie 411 osób, co oznacza, że jedna osoba miesięcznie może korzystać z około 42 godzin usług. Wymiar dostępnych usług wymaga racjonalnego nimi gospodarowania, z zachowaniem dyscypliny budżetowej i zabezpieczenia usług opiekuńczych w pierwszej kolejności osobom nieposiadającym rodzin, jak też dostosowania godzin usług do potrzeb wnioskodawców. Zakres przyznawanych usług, jak wskazał organ, musi być adekwatny do potrzeb, wynikających z niepełnosprawności i możliwości organu. Organ wskazał, że mając na uwadze konieczność objęcia pomocą chociaż w minimalnym zakresie wszystkich potrzebujących, mógł przyznać wnioskodawcy wyłącznie 4 godziny dziennej pomocy w dniu roboczym. Wskazał też, że dochód strony wynosi 812, 58 zł i jest niższy niż 130 % kwoty kryterium dochodowego, tj. od kwoty 824, 20 zł, dlatego przyznano usługi nieodpłatnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. M., który wniósł o przyznanie pomocy w wymiarze 6 godzin dziennie w dni robocze, tzn. na poziomie dotychczasowym. Wskazał, że o zmniejszeniu wymiaru pomocy zdecydowały trudności finansowe organu a nie jego sytuacja. Tymczasem organ nie uwzględnił, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2017 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazał też na zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2017 r. o konieczności całodniowej (8-10 h) konieczności pomocy osób trzecich z uwagi na niedowład czterokończynowy. Podkreślił, że nie jest w stanie otrzymać pomocy od swojej rodziny, bowiem nie zna jej miejsca pobytu i nie utrzymuje z nią kontaktów. Zrezygnował z pobytu w DPS z uwagi na niewłaściwe traktowanie, zaś koszt otrzymania usług opiekuńczych nawet w wymiarze 6 godzin będzie niższy niż koszt pobytu w DPS. Podkreślił, że także gdy posiadał przyznaną pomoc w wymiarze 6 godzin (w poprzednim okresie świadczeniowym), korzystał z dodatkowych usług opiekuńczych, odpłatnych w takim zakresie, w jakim było go na to stać. Wskazał, że stan jego zdrowia systematycznie od wypadku w 1970 r. pogarsza się, co też uniemożliwia rehabilitację. Było to przyczyną zmiany stopnia niepełnosprawności z umiarkowanego na znaczny. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium identycznie jak organ pierwszej instancji ustaliło stan faktyczny sprawy i sformułowało identyczną jego ocenę prawną. Wskazało, że strona kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych finansowanych z budżetu gminy, bowiem jest osobą samotną, schorowaną i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić potrzeb. Powołało się na regulacje art. 50 ust. 1, 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej i wywiodło, że wymiar czasowy przyznanych usług ustala ośrodek pomocy społecznej. Jak wskazało SKO, ponieważ kryteria zakresu i ilości przyznawanych usług opiekuńczych nie zostały wprost określone w przepisach, o zakresie ich przyznania decyduje sytuacja wnioskodawcy oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej zakres usług opiekuńczych zapewni stronie niezbędną pomoc w przygotowywaniu posiłków, utrzymywaniu higieny, opieki medycznej i zapewnieniu czystości pomieszczenia oraz kontaktów z inną osobą. Wprawdzie nie ma możliwości precyzyjnego wyliczenia czasu wykonywania poszczególnych czynności w ramach zakresu przyznanej pomocy, jednakże – zdaniem SKO, które odwołało się do zasad doświadczenia życiowego – nie wszystkie czynności muszą być wykonywane codziennie, niektóre mogą być wykonywane wymienne (np. realizacja recept), w zależności od występujących potrzeb. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszelkich oczekiwanych potrzeb. Organy nie kwestionują okoliczności pogarszania się stanu zdrowia strony, jednak nie można nie uwzględnić istniejącej zależności rozmiaru udzielanej pomocy od możliwości finansowych organu. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż przeciętny wymiar czasowy uzyskiwanej przez podopiecznych OPS pomocy wynosi 42 godziny miesięcznie. Tymczasem wymiar przyznanych stronie usług opiekuńczych wynosi 20 godzin tygodniowo, co miesięcznie daje około 80 godzin, czyli jest prawie dwukrotnie wyższy od przeciętnego wymiaru tej pomocy, jaki może być przyznany w realiach finansowych organu. Kolegium wskazało, że znane mu są przypadki przyznania pomocy w ilości 4 godzin dziennie osobom leżącym. Tymczasem strona w sprawie niniejszej, mimo niepełnosprawności, jest w stanie (chociaż z trudnością) poruszać się po mieszkaniu i wykonywać czynności samoobsługowe. Skargę na decyzję odwoławczą z dnia 21 lutego 2018 r. złożył do sądu administracyjnego W. M., który zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania i nieustosunkowanie się przez organ do podnoszonych w odwołaniu argumentów; art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji; 2 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego niezrozumiała, bowiem z jednej strony organ wskazuje na wystarczający wymiar przyznanych usług (4 godziny dziennie), a z drugiej odwołuje się do ograniczonych możliwości finansowych organu. Zdaniem skarżącego, SKO nie odniosło się do zaświadczenia lekarskiego o konieczności opieki osób trzecich w wymiarze 8-10 godzin dziennie, pominęło zwiększenie stopnia niepełnosprawności do znacznego, co powinno wpłynąć na zwiększenie wymiaru pomocy. Zdaniem skarżącego, nie zweryfikowano jak wyglądała sytuacja możliwości przyznania usług opiekuńczych w poprzednim roku, w którym uzyskał 6 godzin dziennie pomocy w formie usług opiekuńczych. Wskazał, że niezrozumiałe jest odwoływanie się do wiedzy organu o otrzymaniu 4 godzin usług przez osoby leżące, bowiem nie wiadomo czy decyzje przyznające taki wymiar pomocy były słuszne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 19 czerwca 2018 r. skarżący przedłożył: decyzję z dnia 29 maja 2018 r. o przyznaniu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie bezzwrotnej (zasiłek celowy na potrzeby bieżące – zabezpieczenie opieki w godzinach popołudniowo – wieczornych w wysokości 600 zł płatny w terminie do końca czerwca 2018 r.); poświadczone za zgodność kserokopie zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2018 r. Zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] maja 2018 r. dowodzi, że możliwości finansowe organu są większe niż organ wskazał w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że od dwóch miesięcy porusza się na wózku, gdyż ze względu na stan zdrowia nie może korzystać z chodzika. Pierwotnie przyznano mu 4 godziny dziennie opieki, później zwiększono ten wymiar do 6 godzin, a obecnie zmniejszono znowu do 4 godzin dziennie. Nadto, przeszedł w 2016 r. udar i jego stan zdrowia się pogorszył. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej: u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W kolejnych ustępach przepisu wskazano, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3), zaś ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Zgodnie z kolei z § 4 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 83, poz. 1257 ze zm.), usługobiorca nie ponosi odpłatności za przyznane usługi, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 130 % kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. W sprawie bezsporne jest spełnienie przez skarżącego podstawowych kryteriów uzyskania nieodpłatnych usług opiekuńczych tj. kryterium dochodowego na podstawie ww. regulacji uchwały, mimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (kryterium ustawowe 634 zł, dochód wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., tj. dochód z tytułu emerytury nie pomniejszony o kwoty świadczonych alimentów, jako że spłacane zaległości alimentacyjne dotyczą zaliczek alimentacyjnych a nie kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób). Niewątpliwie wykazano, że skarżący jest osobą niepełnosprawną (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 lipca 2017 r.), która wymaga pomocy i opieki innych osób. Choć organy obydwu instancji różnie wskazywały podstawy prawne przyznanych usług (art. 50 ust. 1 u.p.s. organ pierwszej instancji, art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. organ drugiej instancji, mimo że te podstawy się różnią, bowiem ust. 1 zobowiązuje do przyznania usług a ust. 2 daje jedynie taką możliwość), to jednak fakt przyznania skarżącemu usług opiekuńczych powoduje, że te rozbieżności nie mogą mieć w sprawie znaczenia. Spór w sprawie dotyczy bowiem zakresu godzinowego przyznanych usług opiekuńczych, tj. skarżący nie zgadza się na przyznanie go w wymiarze 4 godzin dziennie i wskazuje na pogarszający się stan zdrowia, co wykazał zaświadczeniami lekarskimi i orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja przyznająca usługi opiekuńcze, w zakresie dotyczącym określenia ich rozmiaru, jest decyzją uznaniową. To oznacza, że organ nie jest zobligowany – nawet gdy strona spełnia przesłanki uzyskania danej formy i rodzaju pomocy – do przyznania tej pomocy w wymiarze, który strona uznaje za wystarczający, ale może ją przyznać w rozmiarze, który uzna za niezbędny i w takim, który może być przyznany z uwagi na możliwości organu. Organ ma obowiązek rozważyć rozmiar potrzeb wnioskodawcy, ale też powinien wziąć pod uwagę możliwości finansowe, jakimi dysponuje, tak aby je wykorzystać w sposób jak najbardziej optymalny, tzn. by uwzględnić wszystkich potrzebujących w rozmiarze, który jest obiektywnie możliwy. W tym kontekście wskazać należy odnośnie jednego z zarzutów skargi, że sąd nie dostrzega istotnej sprzeczności między powołaniem się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jednej strony, na wystarczający charakter 4 godzin usług opiekuńczych w dni robocze, a z drugiej odwołaniem się do możliwości finansowych organu. Wypowiedź tę należy odczytywać w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, jako określenie rozmiaru usług niezbędnego dla skarżącego (zdaniem organu) w tych konkretnych okolicznościach obiektywnych. W ocenie sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważył wszechstronnie sytuację skarżącego. Nie jest prawdą, że organ nie wziął pod uwagę pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego. Istotnie, część zawierająca rozważania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji expressis verbis nie wymienia zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. o konieczności zapewnienia opieki w wymiarze 8-10 godzin dziennie oraz treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2017 r. Jednakże SKO wyraźnie wymieniło te dokumenty we wcześniejszej części swojego uzasadnienia (referując treść odwołania), zaś w rozważaniach wskazało, że miało na uwadze pogarszający się stan zdrowia skarżącego. Organ miał na uwadze treść wywiadu środowiskowego, który był podstawowym dowodem w sprawie odnośnie sytuacji skarżącego. Uwzględnił również dokumentację wskazującą na stan zdrowia strony. Uwzględniając to wszystko, SKO wskazało na zakres uzyskiwanej przez skarżącego pomocy, który jest około dwukrotnie większy niż średnia pomoc uzyskiwana w formie usług opiekuńczych przez pozostałych podopiecznych. Skarżący dysponował bowiem w okresie styczeń – czerwiec 2018 r. zakresem pomocy w wymiarze około 20 godzin tygodniowo a około 80 godzin miesięcznie, przy średniej około 42 godzin miesięcznie. Już i to stawia go w sytuacji lepszej (w zakresie rozmiaru uzyskanych usług) od sytuacji przeciętnego podopiecznego organu. Ani organ, ani sąd nie kwestionują konieczności uzyskiwania przez skarżącego zwiększonej pomocy, jednak skarżący powinien mieć świadomość, że na organie ciąży obowiązek rozdzielania tej pomocy w sposób możliwie proporcjonalny, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb. Nie można mówić o pokrzywdzeniu skarżącego, który uzyskuje pomoc w wysokości dwukrotnie wyższej od średniej. Sąd nie stwierdził podstaw do innej niż pozytywna oceny legalności zaskarżonej decyzji także w kontekście dokumentów przedłożonych na rozprawie. Sąd bowiem ocenia zaskarżoną decyzję na dzień jej wydania, zaś w przypadku decyzji uznaniowych ocenia rzetelność działania organu, staranność, wszechstronność wyjaśnień, co ma swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymaganiami art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tym wymaganiom zaskarżona decyzja sprostała, mimo – co trzeba przyznać – pewnej lakoniczności w porównaniu do uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej Odnośnie przedłożonych na rozprawie dokumentów wskazać należy, że w szczególności zaświadczenia lekarskie obrazują stan zdrowia skarżącego, który wynikał już z zaświadczenia dołączonego do odwołania, zatem nie stanowią okoliczności nowej, pominiętej a mającej znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji. Odnośnie przedłożonej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. o przyznaniu pomocy w formie świadczenia pieniężnego na opłacenie pomocy w godzinach popołudniowych i wieczornych to wskazać należy, że również nie ma ona wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Ta bowiem została wydana w lutym 2018 r., zaś przedłożona decyzja pochodzi z maja 2018 r. Nadto, organy wskazały, że mają określoną pulę środków na rok 2018 na opłacenie u wyspecjalizowanych podmiotów pomocy w formie usług opiekuńczych. Natomiast przedłożona decyzja nie dowodzi większej puli środków na tę pomoc (w formie opłaconych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 u.p.s.), bowiem została wydana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. i stanowi specjalny zasiłek celowy w formie świadczenia pieniężnego. Jest zatem innym rodzajem pomocy, choć niewątpliwie pomaga skarżącemu zaspokoić te same potrzeby co pomoc w formie usług opiekuńczych. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego niewyjaśnienia ilości środków i zakresu rozdysponowania pomocą w poprzednich latach, w porównaniu do roku 2018, w którego pierwszej połowie skarżący uzyskał pomoc w mniejszym wymiarze niż poprzednio. Organ wydaje bowiem decyzję w okolicznościach aktualnych na datę zaskarżonej decyzji. Większa pula środków, ewentualnie, w latach poprzednich nie jest okolicznością mogącą mieć kluczowe znaczenie dla oceny możliwości finansowych organu w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, bowiem jest okolicznością historyczną. Sąd nie znajduje również podstaw, aby informacje organu uznać za niewiarygodne czy nieodpowiadające prawdzie. Nie może również odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji twierdzenie skarżącego, że decyzje dotyczące osób leżących (na które powołało się SKO) mogą nie być słuszne. Są to kwestie ocenne i dotyczące rozstrzygnięć w innych sprawach, nie mające znaczenia w sprawie niniejszej. Reasumując stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy obydwu instancji zebrany i oceniony prawidłowo, w zakresie niezbędnym do ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia i do udzielonego rozmiaru pomocy w formie usług opiekuńczych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również, mimo pewnej lakoniczności sformułowań i ocen, nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia art. 107 § 3 K.p.a. Stąd też nie sposób uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. W konsekwencji nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 50 u.p.s., bowiem przepis ten, w ocenie sądu, został zastosowany prawidłowo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.