II SA/Bk 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] na podstawie której odmówiono T. M. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. L. w B. w celu umieszczenia obiektu handlowego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Pismem z dnia 18 października 2007r. T. M. złożyła wniosek o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. 6 m 2 przy ul. L. w B. w okresie od dnia 1 stycznia 2008r. do dnia 30 czerwca 2008r. w celu kontynuacji umieszczenia tymczasowego kiosku handlowego. Organ I instancji odmówił wydania zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pas drogowy ulicy L. objęty jest Uchwałą Intencyjną nr LXII/770/06 z dnia 23 października 2007r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w B. Decyzja odmowna podyktowana jest zaawansowanymi działaniami zmierzającymi do poprawienia wizerunku i standardów najważniejszych przestrzeni miasta m.in. poprzez wycofywanie z centrum miasta tymczasowych obiektów handlowych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się T. M. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu odwołania T. M. skupiła się przede wszystkim na przedstawieniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Końcowo podniosła, że z uzasadnienia odmownej decyzji wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla "Centrum" jest obecnie w fazie sporządzania i przewiduje w przyszłości porządkowanie wyglądu ciągów pieszych przez m.in. wycofanie tymczasowych obiektów handlowych. Jednak w chwili obecnej niektóre obiekty handlowe zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie jej kiosku otrzymały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cały 2008r. Organ II instancji zważył co następuje: Z konstrukcji przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w przypadku umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń ustawodawca wymaga, aby w pierwszej kolejności uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3. W postępowaniu o udzielenie takiego zezwolenia ocenia się bowiem zasadność takiej lokalizacji i to w sposób kwalifikowany, gdyż nie wystarczy podanie uzasadnionych powodów umieszczenia obiektu lub urządzenia w pasie drogowym, ale należy wykazać, że w danej sytuacji ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek. Udzielenie zezwolenia na lokalizację obiektu lub urządzenia stanowi podstawę do ubiegania się przez wnioskodawcę o wydanie m.in. pozwolenia na budowę oraz zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym w trybie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia nie należy utożsamiać z zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia, gdyż decyzje te wydawane są w oparciu o różne podstawy prawne oraz mają inne cele i treść. O ile bowiem w zezwoleniu na lokalizację określa się m.in. rodzaj inwestycji, miejsce oraz warunki jej umieszczenia, to już w zezwoleniu na umieszczenie obiektu lub urządzenia konkretyzuje się powierzchnię zajmowanego pasa drogowego, termin zajęcia oraz określa wysokość opłaty za zajęcie pasa oraz sposób jej uiszczenia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni ubiegając się o wydanie zezwolenia na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym przy ul. L. nie legitymowała się posiadaniem zezwolenia na lokalizację tego obiektu, wydanego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, dlatego też w ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadne odmówił udzielania zezwolenia, pomimo tego, że w uzasadnieniu wskazał inne argumenty, przemawiające za odmową wydania zezwolenia. Końcowo organ podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości przedłużania wydanych zezwoleń na istniejący w pasie drogowym obiekt lub urządzenie. W każdym przypadku planowanego zajęcia pasa drogowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy należy uzyskać nowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie przewidzianym przepisami ustawy. W przedmiotowej sprawie pomimo tego, że wniosek dotyczy "kontynuacji ustawienia kiosku" należy przyjąć, że chodzi o wydanie nowego zezwolenia na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, że aktualnie obiekt ten znajduje się w pasie drogowym wskutek niewyegzekwowania przez zarządcę drogi przywrócenia pasa od stanu poprzedniego na podstawia art. 36 w zw. z art. 40 ust. 15 ustawy, po upływie terminu, na który zezwolenie na zajęcie pasa zostało wydane. Decyzję SKO w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zaskarżyła T. M. i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z przepisami prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych przyjęta przez SKO jest błędna. Z przepisów tej ustawy nie wynika bowiem, że w każdym przypadku planowanego zajęcia pasa drogowego o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy należy uzyskać nowe zezwolenie na lokalizację obiektu budowlanego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy. Skarżąca wskazała, że zgodnie z praktyką prowadzoną przez Urząd Miejski Departament Dróg i Transportu w B., w sytuacji kontynuacji ustawienia obiektu budowlanego – kiosku w pasie drogowym, należy złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wraz z załącznikami wymienionymi w tym wniosku oraz z poprzednio uzyskanym zezwoleniem lokalizacyjnym. Końcowo skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji opiera się jedynie na Uchwale Intencyjnej, która jest jedynie koncepcją do przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, że zajmujący pas drogowy powinien legitymować się zarówno zezwoleniem na lokalizację obiektu jak i zezwoleniem na konkretny okres wraz z opłatami za zajęcie pasa drogowego. W sprawie niniejszej skarżąca zajmowała pas drogowy do końca 2007r. na postawie zezwoleń zarządcy drogi wydawanych na czas oznaczony. Jednakże również w okresach poprzednich nie posiadała zgody wydanej w trybie art. 39 ust. 3 ustawy. Wskazanie w skardze na praktykę Urzędu Miejskiego, który przy kontynuacji zajmowania pasa drogowego nie egzekwował zgody w trybie art. 39 ust. 3 w ocenie organu nie może być uzasadnieniem znajdującym aprobatę, w kontekście brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ podniósł nadto, że fakt iż obiekt w trakcie składania wniosku i prowadzenia postępowania znajduje się w pasie drogowym, nie oznacza, że nie obowiązują procedury z ustawy w tym z art. 39 ust. 3. Przepis ten bowiem nie wskazuje żadnego wyjątku dla kontynuacji zajęcia pasa drogowego, a zakończenie okresu zezwolenia jak również brak zezwolenia na okres następujący po wygaśnięciu zezwolenia obliguje zajmującego pas drogowy do przywrócenia go do stanu poprzedniego, czyli usunięcia obiektów lub urządzeń z pasa drogowego. Organ wskazał także, że zarówno zgoda na lokalizację obiektów w pasie drogowym jak i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są decyzjami uznaniowymi zarządcy drogi. Ustawa nie daje żadnych materialnych ograniczeń temu uznaniu. Traktuje każde zajęcie pasa drogowego jako wyjątek od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy. Przepis ten zakazuje bowiem wykorzystywania pasa drogowego na cele inne niż związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zarządca drogi ma obowiązek dbania przede wszystkim o zarządzone przez siebie drogi publiczne, zarówno w kwestii funkcjonowania pasa drogowego, bezpieczeństwa w jego obrębie jak i o porządek, funkcjonalność i estetykę. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można wyprowadzić żadnego roszczenia użytkownika obiektu budowlanego, w tym posiadającego wcześniejsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, do zajmowania tego pasa bez ograniczeń przy uwzględnieniu tylko jego woli. W ocenie organu odwoławczego z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikały jasne i wystarczające argumenty przemawiające za rezygnacją z dotychczasowej koncepcji funkcjonowania w pasach drogowych tymczasowych obiektów do prowadzenia działalności handlowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2008r jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 grudnia 2007r. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem osądu wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 18 października 2007r. o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. 6 m 2 przy ul. L. w B. w okresie od dnia 1 stycznia 2008r. do dnia 30 czerwca 2008r. w celu kontynuacji umieszczenia tymczasowego kiosku handlowego. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 w/w ustawy pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w których są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 ustawy zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi – strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami – ustawodawca dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej – art. 39 ust. 3 ustawy. Decyzja ta poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie psa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy, formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, że pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy. Należy jednak podnieść, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 nie są treściowo tożsame. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, wynika z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ustawy jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz określony w art. 39 ust. 1 ustawy lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalająca na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym jest zobowiązany do uzyskania kolejnego zezwolenia. Organ każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W sytuacji gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 ustawy wówczas organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy w wyniku prawidłowej wykładni art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zasadnie odmówiły wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca bowiem nie legitymowała się decyzją lokalizacyjną określającą szczególne warunki uzasadniające odstępstwo od generalnego zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy i pozwalającą na ubieganie się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie został zatem spełniony warunek konieczny wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym miejscu Sąd chciałby wyjaśnić, że decyzja lokalizacyjna wydawana jest jednorazowo, natomiast każdorazowo przy rozpoznawaniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ ocenia czy nadal istnieją warunki w niej wskazane. W przypadku każdego nowego wniosku zarządca drogi jest bowiem zobligowany do przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy istnieją przesłanki szczególne, uzasadniające zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie wcześniejszym nie gwarantuje i gwarantować nie może iż skarżąca zezwolenie takie otrzyma na czas późniejszy. W konsekwencji stwierdzić należy, że ustawa o drogach publicznych nie wprowadza wymogu składania wraz z każdym wnioskiem o dalsze zajęcie pasa drogowego nowej decyzji lokalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca przez cały okres zajmowania pasa drogowego od 2007r. nie posiadała decyzji lokalizacyjnej a zatem ocena istnienia szczególnie uzasadnionych przypadków była niemożliwa. Końcowo zaznaczyć należy, że lokalizowanie obiektu budowlanego w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarka drogową lub potrzebami ruchu. Oznacza to, że to nie organ a wnioskodawca musi wskazać szczególnie okoliczności uzasadniające lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym. Skarżąca nie wskazała, na żadnym z etapów postępowania jakie szczególne okoliczności, poza trudną sytuacją życiową i finansową jej rodziny, uzasadniałyby lokalizację kiosku w pasie drogowym. W ocenie Sądu interes majątkowy nie uzasadnia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż wnioskodawca otrzymuje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na określony czas. Musi zatem liczyć się z możliwością utraty zezwolenia nie tylko na skutek upływu czasu ale nawet w trakcie obowiązywania zezwolenia, np. w przypadku poszerzenia drogi lub jej zamknięcia czy też remontu. Z drugiej strony zarządca drogi mając na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenia jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 ustawy, wykazał, że dalszy byt obiektu będzie kolidował z celami którym służyć ma pas drogowy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.