II SA/Bk 272/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 października 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie żądania wszczęcia postępowania - oddala skargę.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 26.02.2007r. wpłynął do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. podpisany przez J.W., J.G. i E.H. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. w postaci budowy obory, zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, zbiornika na paszę i przyłącza wodociągowego na działce oznaczonej numerem 25, położonej we wsi I., gmina N., powstało w warunkach samowoli budowlanej. PWINB w B. pismem z [...].03.2007r. wezwał osoby podpisane pod wnioskiem o doprecyzowanie ogólnie ujętego żądania stwierdzenia samowoli budowlanej wobec okoliczności pozostawania w toku przed organami architektoniczno-budowlanymi i nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych dotyczących zabudowy na działce o numerze 25 we wsi I., należącej do K. i A.H. Po udzieleniu przez J.W. odpowiedzi na to pismo, PWINB w B. pismem z [...].03.2007r. powołując się na art. 231 kpa przekazał wniosek z pismem uzupełniającym J.lW. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. Tenże również podjął korespondencję z podpisanymi pod wnioskiem w celu uściślenia ich żądań i wyjaśnienia sprawy, po czym po otrzymaniu kategorycznych żądań wszczęcia postępowania (pismami z 4.08.2007r., 11.08.2007r i 16.08.2007r.), pismem z 4.09.2007r. oznaczonym znakiem [...] poinformował J.W., E.H. i J.G., iż w sprawie ich wniosku o stwierdzenie, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. powstało w warunkach samowoli budowlanej, podtrzymuje stanowisko wyrażone przez siebie w pismach wcześniejszych z 7.05.2007r. i 19.06.2007r. Pismo powyższe J.W., J.G. i następczyni prawna E.H. – W.K. potraktowali jako decyzję organu I instancji odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. powstało w warunkach samowoli budowlanej i wywiedli na nie odwołanie. Na powyższe odwołanie organ II instancji odpowiedział pismem z 22.10.2007r. informującym osoby podpisane pod wnioskiem, że wyjaśnienia udzielone im przez organ I instancji były zgodne z ustaleniami organu i wynikały z obowiązujących procedur administracyjnych. Uznając, że organ II instancji pozostaje w zwłoce z załatwieniem odwołania, J.W. wcześniejszą skargą zarejestrowaną pod sygnaturą IISAB/Bk 56/08 zarzuciła organowi bezczynność polegającą na nie rozpatrzeniu odwołania. Wyrokiem z dnia 4.12.2008r. tutejszy sąd administracyjny uwzględnił skargę zobowiązując P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania w terminie miesiąca odwołania w sposób przewidziany procedurą administracyjną. Konsekwencją powyższego wyroku stało się wydanie w dniu [...].03.2009r. teraz skarżonego postanowienia, mocą którego PWINB w B. działając jako organ odwoławczy i powołując się na art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania J.W., W.K. i J.G. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...].09.2007r., oznaczonego numerem [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do przepisu art. 127 par. 1 kpa odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Pismo PINB w H. z dnia [...].09.2007r. nie jest decyzją administracyjną. Stanowi ono odpowiedź organu I instancji na ponawiane wystąpienia J.W., W.K. i J.G. kwestionujące legalność inwestycji A.H. W piśmie tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. podtrzymuje wcześniej zajęte stanowisko, z którym polemizują J.W., W.K. i J.G. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie J.W. wywiodła niniejszą skargę, w której zarzuciła naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 134, 138, 104 w związku z art. 1 pkt 1 kpa. Zdaniem strony skarżącej, pismo organu I instancji posiada wystarczające cechy pozwalające zakwalifikować je do decyzji administracyjnej. Wskazała, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jaki powinna spełniać decyzja, to oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Podała też, że w literaturze podkreśla się jednocześnie, że koniecznym warunkiem jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna, a organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy błędnie potraktował pismo organu I instancji jako niewiążącą prawnie informację w sytuacji, gdy powinno zostać zakwalifikowane jako decyzja. Na końcu skarżąca dodała, że stan sprawy wszczętej wnioskiem z 4.08.2007r. nie zmienił się do dnia dzisiejszego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż z treści pisma PINB w H. z [...].09.2007r. jednoznacznie wynika, że udzielona pismem odpowiedź została udzielona trybie skargowym, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko i informując o sposobie załatwienia wniosku organ wyższego stopnia. Przywołane pismo nie jest decyzją administracyjną wydaną w wielowątkowej sprawie budynku inwentarskiego – obory na działce numer 25 we wsi I., zrealizowanego przez A.H. Bezpodstawny zatem jest zarzut strony naruszenia przez organ odwoławczy art. 134, 138 i 104 kpa, albowiem niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od zwykłego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem odmowa uznania przez organ odwoławczy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...].09.2007r. za decyzję administracyjną była prawidłowa. Rację ma skarżąca wywodząc, iż treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Rzecz w tym jednakże, że pismo PINB w H., które skarżąca traktuje jako decyzję, nie zawiera treści pozwalającej zidentyfikować rozstrzygnięcie sprawy, co kategorycznie wyklucza możliwość przypisania mu cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani tez podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji wymienia przepis art. 107 par. 1 kpa. Są nimi: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 20.07.1981r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Brak jednego z tych czterech konstytutywnych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Odniesienie wymienionych wyżej czterech koniecznych składników decyzji do pisma PINB w H. z [...].09.2007r, jednoznacznie pozwala stwierdzić brak w piśmie elementu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia samowoli budowlanej A.H. Sformułowanie treści rozstrzygnięcia polega na orzeczeniu o czyichś uprawnieniach lub obowiązkach, inaczej przesądzeniu o prawnych konsekwencjach normy prawnej w danej sytuacji faktycznej. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. W praktyce następuje to poprzez użycie zwrotów wyrażających zwięzłe i logiczne uchwycenie istoty rzeczy, takich jak: "zezwala się", przydziela się", "przyznaje się", "nakłada się", "orzeka się", "udziela się", "postanawia się o", "wyraża się zgodę na", "nakazuje się", "stwierdza się", "określa się", "cofa się", "uchyla się", przy czym w zależności od okoliczności sprawy użycie poszczególnych sformułowań może być pozytywne, bądź negatywne. Również wyrażenie oceny bezprzedmiotowości konkretnego postępowania administracyjnego winno przybrać formę stwierdzenia "umarza się". Sposób rozstrzygnięcia sprawy, o ile nie został czytelnie określony w sentencji decyzji, winien dać się odczytać z jej uzasadnienia. Kwestionowane pismo PINB w Hajnówce jest zaś jedynie lakoniczną informacją skierowaną do osób podpisanych pod wnioskiem, że organ podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie określone w pismach z 7.05.2007r. i 19.06. 2007r. Nie konkretyzuje ono sposobu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy mając do czynienia z takim przedmiotem odwołania, nie jest w stanie stwierdzić od jakiej decyzji wniesione zostało odwołanie. Skarżąca traktuje je jako decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 26.02.2007r. Tymczasem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie przewidują dopuszczalności odmowy wszczęcia w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Badanie przez organ odwoławczy dopuszczalności przedmiotowej odwołania, nie daje organowi odwoławczemu uprawnienia do przypisania (narzucenia) organowi I instancji konkretnego sposobu rozstrzygnięcia. Widząc, że przedmiotem odwołania jest zwykłe pismo informacyjne, zmuszony jest bez wnikania w poprawność takiego podejścia do sprawy przez organ I instancji, stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Powyższy obowiązek wynika z art. 134 kpa. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne gdy czynność organu administracji kwestionowana odwołaniem nie stanowi decyzji administracyjnej tj. gdy treścią odwołania jest żądanie rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym kwestii, która w ogóle nie została rozpoznana przez organ I instancji. Okoliczność wniesienia odwołania od udzielonej przez organ informacji jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowana jako przypadek niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (patrz: wyrok NSA z 7.07.1992r. sygn. SA/Gd 746/92, ONSA 1993, z.2, poz. 48). Kwestią odrębną jest natomiast ocena poprawności działania organu I instancji, który "informacyjnie" załatwia sprawę, nie kończąc postępowania w formie decyzji administracyjnej. Prawidłowość działania takiego organu może strona kwestionować poprzez skargę na bezczynność takiego organu. Kwestionując bezczynność strona ma prawo wykazywać, że jej wniosek błędnie został rozpatrzony w trybie skargowym, albowiem pochodził od strony (stron) i wszczął konkretne administracyjne, które do tej pory nie zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną. Na rozprawie skarżąca przyznała, że skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w sprawie z wniosku z 26.02.2007r. nie składała. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-