II SA/Bk 274/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] listopada 2018 r. Z. B. (powoływany dalej jako: "Skarżący") złożył wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej w obrębie ewidencyjnym G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,2200 ha z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność J. J. oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,4600 ha. Burmistrz N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] wszczął postępowanie o rozgraniczenie w/w nieruchomości, a do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granicy upoważnił geodetę Z. B. W dniu [...] stycznia 2019 r. upoważniony geodeta przedłożył operat techniczny z rozgraniczenia powyższych nieruchomości wraz z wnioskiem o zakończenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W dniu [...] stycznia 2019 r. Skarżący zwrócił się o cofnięcie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej nr geod. [...] z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność J. J., oznaczoną nr geod. [...] i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie z [...] lutego 2019 r. J. J. wyraził zgodę na umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach Burmistrz N. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Następnie postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz N., na podstawie art. 262 § 1 k.p.a., postanowił: 1) ustalić koszty postępowania administracyjnego w sprawie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2500 zł; 2) zobowiązać do uiszczenia ½ tych kosztów tj. 1250 zł Z. B.; 3) zobowiązać do uiszczenia ½ kosztów tj. 1 250 zł J. J.; 4) koszty te należy uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia na konto Gminy N. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ uznał, że w świetle art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy obciążyć wszystkie strony, albowiem postepowanie rozgraniczeniowe toczyło się nie tylko w interesie Skarżącego jako wnioskodawcy, ale też w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. J. zarzucając mu naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne nałożenie na niego obowiązku zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie pkt 3 zaskarżonego postanowienia. Autor zażalenia wskazał m.in., że nie był zainteresowany ustaleniem przebiegu granic nieruchomości i nigdy nie kwestionował ich przebiegu, a osobą kwestionującą przebieg granic był wyłącznie wnioskodawca. Tym samym skoro granice pomiędzy nieruchomościami nie były sporne, to zdaniem autora zażalenia, nie było podstaw prawnych do obciążenia go kosztami tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżone postanowienie w części rozstrzygniętej w punkcie 2 i 3 i orzekając w tym zakresie zobowiązało Skarżącego właściciela nieruchomości nr [...] do uiszczenia kwoty 2500 zł tytułem kosztów postępowania rozgraniczeniowego (pkt 1), a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że czynności ustalenia granic zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonuje upoważniony geodeta co wiąże się z powstaniem kosztów z tego tytułu. Dalej wskazując na art. 264 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest postanowienie, które jest wydawane razem z decyzją. Na gruncie przedmiotowej sprawy wymóg jednoczesności wydania decyzji w sprawie i postanowienia w kwestii kosztów postępowania nie został co prawda zachowany, tym niemniej zdaniem SKO art. 264 § 1 k.p.a. nie wprowadza żadnej sankcji za wydanie takiego postanowienia w terminie późniejszym od decyzji. Odnoście zasad rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego Kolegium przytoczyło regulację art. 262 § 1 k.p.a. oraz treść uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06 ), zgodnie z którą organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Nawiązując do powyższej zasady SKO podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. B., ale z wniosku nie wynika, aby granice pomiędzy nieruchomościami których żąda on rozgraniczenia stały się sporne. Organ zaakcentował dodatkowo, że wnioskodawca po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. cofnął swój wniosek o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie, na co wyraził zgodę Z. J. W tych okolicznościach, zdaniem SKO, skoro Skarżący chciał dokonać rozgraniczenia z jego działką, to powinien ponieść koszty tego rozgraniczenia w całości, bowiem organ administracji publicznej nie ma ustawowego obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i postanowiło zaskarżone postanowienie zreformować. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Skarżący domagając się jego uchylenia. Zdaniem autora skargi stanowisko SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu stoi nie tylko w rażącej sprzeczności z art. 152 Kodeksu Cywilnego, ale co więcej ignoruje liczne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażające zasadę, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kodeksu cywilnego. Skarżący zakwestionował jednocześnie stwierdzenie organu jakoby J. J. nie był zainteresowany ustaleniem przebiegu granic. Jak podkreślił, stanowiąca załącznik do niniejszej skargi kopia szkicu sporządzonego w trakcie czynności rozgraniczeniowych przez geodetę uprawnionego dowodzi, że w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia odniósł on wymierne korzyści, a przed jego przeprowadzeniem brak było istniejących w terenie prawidłowych znaków granicznych. W ocenie Skarżącego absolutnym nieporozumieniem jest zatem obciążenie jego całością kosztów postępowania, w sytuacji gdy w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia nie odniósł on żadnych korzyści, a tylko stratę, czego dowodzi szkic z przebiegu czynności rozgraniczeniowych przekazany Gminie N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzone przez sąd administracyjny w ramach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylające postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] marca 2019r. w części dotyczącej pkt 2 i 3 zobowiązujących strony postępowania do uiszczenia, po połowie, należności w postaci kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oraz zobowiązujące Skarżącego do uiszczenia w całości kwoty 2500 zł tytułem kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z unormowania art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r., poz. 459, dalej w skrócie: "k.c.") wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W orzecznictwie istniały co prawda rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one jednak wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), w której stwierdzono, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym – unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Natomiast interes prawny jest kategorią obiektywną, uznając, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, jak interpretuje to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami: działka należącą do Skarżącego oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność J. J. oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Co prawda z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpił tylko Skarżący, to jednak również w interesie prawnym właściciela sąsiedniej nieruchomości – J. J., który był stroną tego postępowania, leżało przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zakończyła wprawdzie decyzja Burmistrza N. z dnia [...] lutego 2019 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. w związku z cofnięciem przez Skarżącego wniosku o rozgraniczenie, nie zmienia to jednak faktu, iż w ramach wszczętego postępowania upoważniony geodeta wykonał operat techniczny z rozgraniczenia powyższych nieruchomości. Z przedłożonego operatu wynika zaś jednoznacznie, że granica spokojnego użytkowania odbiega od wyznaczonej linii granicznej w odległości 0,80 -0,85 m, przy czym J. J. uznaje wyznaczoną granice jako właściwą, natomiast Skarżący za właściwą granice uznaje granicę dotychczasową tzn. granice spokojnego użytkowania. Analizując powyższe ustalenia geodety trudno zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby w przedmiotowej sprawie nie istniał spór graniczny. Poza tym w ocenie Sądu niezrozumiałe jest, z jakiego powodu SKO w odpowiedzi na skargę uznało, że powoływanie się na dokumenty sporządzone w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego było "nieporozumieniem". To właśnie sporządzony w ramach tego postępowania – operat techniczny wraz ze szkicem granicznym dowodzi, że po pierwsze została na nowo wyznaczona granica pomiędzy opisanymi wyżej nieruchomościami, a po drugie wyznaczenie tejże nowej granicy leżało również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej – J. J.. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie koszty postępowania rozgraniczającego, o których mowa w art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a., winny obciążać nie tylko Skarżącego, jak orzekł organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, ale również właściciela nieruchomości sąsiedniej objętej przedmiotowym postępowaniem, a ich podział między strony postępowania winien być dokonany według zasady określonej w art. 152 k.c. Przy czym tak jak nie można przyjąć, iż na gruncie art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania winny obciążać wyłącznie tych właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy w toku postępowania rozgraniczającego kontestują przebieg granicy poprzez zgłaszanie określonych wniosków lub zarzutów, bowiem nie można zgodzić się z sytuacją, w której aktywność procesowa określonej strony będzie rodziła dla niej obowiązek wyłącznego partycypowania w kosztach postępowania, tak nie można również zaakceptować stanowiska uzależniającego obowiązek poniesienia kosztów tego postępowania od jego wyników, w szczególności od tego kto stał się "beneficjentem" tegoż postępowania w następstwie korzystnego dla niego wytyczenia przebiegu granicy. Powyższe okoliczności nie mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania Sąd uznał, że Kolegium orzekając w przedmiocie kosztów postępowania zakończonego decyzją Burmistrza N. z dnia [...] lutego 2019 r. nie dokonało poprawnej analizy stanu sprawy i nie uzasadniło w sposób należyty, z jakich przyczyn uznał za zasadne obciążenie Skarżącego pełnymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 2500 zł. Wskazane braki świadczą o naruszeniu przez organ art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 152 k.c., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 200 tej ustawy orzeczono o zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi. Rozpatrując ponownie zażalenie Kolegium zobligowane będzie uwzględnić wskazane wyżej uwagi Sądu w zakresie ustalenia dla każdej ze stron kosztów postępowania rozgraniczeniowego.