II SA/Bk 276/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. M., współwłaściciel działki nr [...] obręb nr [...] – W., wniósł o wydanie zaświadczeń: 1. o położeniu kolektora sanitarnego w ul. [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] według stanów na dzień: 1.01.1989 r. - 1.01.1994 r. - 1.01.2012 r. oraz stanu obecnego; 2. o szerokości ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] według stanów na dzień: 1.01.1956 r. - 1.01.1965 r. - 1.01.1986 r. 1.01.2011 r. oraz obecnie; 3. o podaniu długości odcinka pasa drogowego [...] pomiędzy punktem przecięcia koryta rzeki B. z pasem drogowym ww., a punktem przecięcia pasa drogowego ww. z granicą działki wytyczonej pomiędzy działkami (obecnie) o nr [...] a [...] według stanów: na dzień: 1.01.1939 r. - 1.01.1947 r. 1.01.1960 r. -1.01.1990r. - 1.01.2000 r. oraz stanu obecnego. Prezydent Miasta B., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia w ww. zakresie. Na to postanowienie M. M. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według składającego zażalenie żądane informacje są w posiadaniu Departamentu Geodezji zaś interes prawny określił wystarczająco precyzyjnie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie i doprecyzowanie wniosku w zakresie wskazania, jakie konkretne fakty wymagają urzędowego potwierdzenia i jaki przepis prawa tego wymaga oraz podanie dla jakich organów przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do jego przedłożenia oraz poinformował, że wydawanie zaświadczeń wiąże się z wniesieniem opłaty skarbowej. Wnioskodawca wskazał, że uzasadnienie prawne zostało zawarte we wniosku z [...] grudnia 2014 r., zaś zaświadczenie zostanie przedłożone w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie z jego powództwa przeciwko Wodociągom B. o bezumowne korzystanie z gruntów. Podano, że organ I instancji w postanowieniu wskazał, iż w zasobie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. prowadzonym w formie baz cyfrowych oraz w formie analogowych rejestrów (rejestry, mapy i zarysy pomiarowe) nie ma danych, które umożliwiłyby na wydanie zaświadczenia w żądanym zakresie. Wskazano również, na brak potwierdzenia przez wnioskodawcę spełnienia warunków, o których mowa w art. 217 § 2 Kpa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wydanie zaświadczenia w żądanej formie (szerokości i długości ulicy) jest niemożliwie ponieważ w pzgik nie ma i nie przewiduje się prowadzenia rejestrów (ulic) czy wykazów które umożliwiłyby wydanie takiego zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 218 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Realizacja tego żądania mogłaby nastąpić przy wykorzystaniu między innymi danych z pzgik ale poprzez wykonanie usługi a nie w formie zaświadczenia. Organ odwoławczy podał, że jeżeli osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą, to organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas - nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa - organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego wniósł M. M. i zarzucił naruszenie art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 75 § 1 i art. 15 Kpa. Zarzuty naruszenia tych przepisów zostały sformułowane w ten sposób, że przytoczono ich treść. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego, organ I instancji nienależycie rozpatrzył stan faktyczny. Natomiast organ II instancji ograniczył się do lakonicznych informacji w zakresie dotyczącym tego jaka jest forma udostępniania informacji zawartej w operacie ewidencyjnym, że realizacja tego zadania może nastąpić przy wykorzystaniu innych danych z pzgik, ale przez wykonanie usługi a nie w formie zaświadczenia oraz stwierdzeń, że treści zawarte we wniosku w ogóle nie mogą być potwierdzone w trybie zaświadczenia. Nadto, zdaniem skarżącego, organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 218 § 2 Kpa, o czym świadczy błędna interpretacja pkt 1 jego wniosku. Treść tego punktu została zmieniona w obu postanowieniach. Nie chodziło w nim o to w jakiej odległości położony jest kolektor sanitarny od granic pasa drogowego, lecz gdzie umiejscowiony był na mapie zasadniczej – czy przebiegał przez działkę nr [...], w konkretnych dniach wymienionych we wniosku. Skarżący wywiódł, że dane o które wnosi ponad wszelką wątpliwość znajdują się z zasobach MODGiK. Podanie takich danych jak szerokość ul. [...] nie powinna być zbyt kłopotliwa wystarczy bowiem, zdaniem skarżącego, przyłożyć skalówkę, żeby stwierdzić jej szerokość. Skarżący podał, że na podstawie mapy z 1956 r. wynosi ona 5 metrów, następnie jest poszerzona do 7 metrów, obecnie wynosi odpowiednio 7 metrów oraz 9 metrów. Natomiast 10 metrów wynosiłaby, w przypadku nie zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta B. z [...].10.2014 r., która została uchylona przez Wojewodę Podlaskiego i w której na stronie 3 podano, że" tut. organ dokonał na rysunku projektu zagospodarowania terenu pomiaru szerokości pasa drogowego w tym miejscu i stwierdził, że szerokość pasa drogowego podana przez projektanta nie zgadza się z odczytem ze skalówki wymiarem, który wyniosła ok. 9,00 m". W przypadku długości granicy pomiędzy działkami o nr [...], a [...] należało, zdaniem skarżącego, w oparciu o mapę z lat trzydziestych odjąć jeden wymiar od drugiego co daje 25,86 m, natomiast w oparciu o mapę z 1956 r. zmierzyć to skalówką. W przypadku obecnej długości wystarczy zajrzeć do roboty nr [...] (znajdującej się w MODGiK), gdzie jest ona wyliczona i wynosi 4,5 m. Skarżący podniósł, że obliczenia te dokonał sam w oparciu o swoją dokumentację. Natomiast informacje dotyczące położenia kolektora sanitarnego otrzymał z departamentu geodezji. W związku z powyższym twierdzenie o niemożliwości wystawienia zaświadczenia potwierdzającego pewne zdarzenia z uwagi na ich brak w zasobie ewidencji gruntów są, zdaniem skarżącego, nieprawdziwe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczynane jest na podstawie żądania osoby uprawnionej, bowiem przepisy nie dają podstaw do wystawiania zaświadczeń z urzędu. Zgodnie z art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie - stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 i 2 Kpa - wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z powyższej regulacji wynika, że zaświadczenie może być wydane w dwóch sytuacjach - albo tego rodzaju zaświadczenia wymaga przepis prawa, albo jest to uzasadnione interesem prawnym osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Przy czym, wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (tj. w tej drugiej sytuacji) jest możliwe o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. W myśl bowiem art. 218 § 1 k.p.a. (precyzującego powyższy przepis), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W ocenie Sądu "dane" te nie obejmują okoliczności, które wymagają ustalenia. W istocie zaświadczenie, stanowiące dokument urzędowy, zawierać może jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia - nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie może wydać czegoś, czego nie posiada. A zatem osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna albo powołać przepis prawny dający postawę swoich starań, albo wykazać swój interes prawny. Jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (wyrok NSA we Wrocławiu z 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384). Postępowanie zaświadczeniowe może zakończyć się na dwa sposoby - wydaniem zaświadczenia, co stanowi nieorzeczniczą czynność materialno - techniczną lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. I tak odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego albo gdy wykaże interes prawny a jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kpa (organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu bądź z uwagi na niedysponowanie danymi pozwalającymi na wydanie żądanego zaświadczenia) – vide: wyrok NSA z 9 grudnia 1999 r., I SA 1499/99, Lex nr 48671. Słusznie w sprawie niniejszej organy przyjęły, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymagał przepis prawa, co oznacza iż nie zachodził przypadek z pkt 1 § 2 art. 217 Kpa. Słusznie również organy ustaliły, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na swój interes prawny żąda określonej treści zaświadczenia, co oznacza iż nie zachodził również przypadek z pkt 2 § 2 art. 217 Kpa. Istotą żądania skarżącego były informacje dotyczące położenia kolektora sanitarnego od granic pasa drogowego, granic nieruchomości czy szerokości istniejących pasów drogowych, jak też przecięć koryta rzeki z pasami drogowymi. Z treści art. 217 § 2 pkt 2 Kpa wyraźnie wynika, iż to osoba ubiegająca się o zaświadczenie winna wykazać istnienie po jej stronie interesu prawnego. Zatem pomimo tego, że obowiązkiem organów administracji publicznej w toku postępowania jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa), to w przypadku gdy chodzi o wydanie zaświadczenia w oparciu o powołany przepis ciężar wykazania interesu prawnego spoczywa na ubiegającym się o zaświadczenie. Oznacza to, że niemożliwym jest wydanie zaświadczenia żądanej treści, gdy z akt administracyjnych sprawy nie można wywieść by dany podmiot ubiegał się o zaświadczenie ze względu na swój indywidualny, konkretny interes prawny. Interes prawny w wydaniu zaświadczenia o treści żądanej, wymaga wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego wnioskodawcy, z którego wynikają dla niego określone prawa lub obowiązki (wyrok NSA z 7 maja 2002 r., III SA 2494/01, Lex nr 77543; wyrok NSA z 12 sierpnia 1997 r., I S.A. 1377/96, Lex nr 144000). W sprawie niniejszej skarżący wezwany do wyjaśnienia i doprecyzowania swojego wniosku w zakresie wskazania jakie konkretnie fakty wymagają urzędowego potwierdzenia i jaki przepis prawa tego wymaga oraz podanie dla jakich organów przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne, w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2015 r. podał, że uzasadnienie prawne zostało zawarte we wniosku z [...] grudnia 2014 r., zaś zaświadczenie zostanie przedłożone w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie z jego powództwa przeciwko Wodociągom B. o bezumowne korzystanie z gruntów. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że skarżący nie wykazał interesu prawnego. Nie ulega, bowiem, wątpliwości, że w dacie ubiegania się o wydanie zaświadczenia nie toczyło się żadne postępowanie (przed sądem lub innym organem), w którym skarżący miał obowiązek przedłożyć wnioskowane informacje. Sam skarżący przyznaje, że wiedza na powyższy temat pomogłaby mu jedynie w ewentualnym sformułowaniu pozwu. Brak zaświadczenia nie stoi, więc, na przeszkodzie wniesieniu powództwa a to tym, czy żądana informacja mogłaby być dowodem w ewentualnym postępowaniu cywilnym zadecyduje już Sąd. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że dla ochrony interesu prawnego strony żądane zaświadczenie nie jest konieczne Ponadto nawet, gdyby skarżący wykazał interes prawny to zaświadczenie o wnioskowanej treści nie mogło być wydane, albowiem jak słusznie stwierdziły organy żądane informacje nie znajdują oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kpa. Zasadnie organy wywiodły, że żądane informacje mogą być pozyskane jedynie w wyniku opracowań geodezyjnych i kartograficznych, które wykonują przedsiębiorcy, jednostki organizacyjne a także osoby legitymujące się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii. Z samej treści skargi wynika, że wnioskowane dane wymagają dokonania odpowiednich pomiarów i obliczeń. Powyższe oznacza to, że organ był obowiązany do odmowy wydania zaświadczenia chociażby już z uwagi na okoliczność, że skarżący żądał informacji nie wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Prawidłowo zatem organy uznały, że niemożliwe było wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści i po myśli art. 219 Kpa - w drodze postanowienia - odmówiono jego wydania. Zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia przede wszystkim dlatego, że zostały skonstruowane w ten sposób, iż przytoczono jedynie treść przepisów bez wskazania na czym konkretnie miałoby polegać ich naruszenie. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.