II SA/Bk 277/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. J. G. (powoływany dalej jako: "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy W. o udostepnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1. jakie drogi gminne były remontowane w latach 2013, 2014 do chwili obecnej w obrębie B.; 2. jakich użyto materiałów i w jakich ilościach; 3. gdzie były wstawiane przepusty, 4. kto był odpowiedzialny i wykonywał poszczególne prace remontowe i naprawy drogi. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy W. pismem z dnia [...] lutego 2015 r. poinformował Skarżącego, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, wymagają przejrzenia wykazu realizowanych inwestycji i remontów i znacznego nakładu pracy. Wskazał, że żądanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący tego nie wykazał, stąd Wójt stwierdził, że odpowiedź na wniosek nie może zostać udzielona z przyczyn formalnych. W dniu [...] marca 2015 r. Skarżący ponownie wystąpił do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z [...] lutego 2015 r. Odpowiadając na powyższe wystąpienie Wójt Gminy W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. przypomniał, że sprawa ewentualnego otrzymania informacji została już wyjaśniona w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. W dniu [...] grudnia 2015 r. Skarżący po raz kolejny zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej remontu dróg w obrębie B., na co organ wyjaśnił, że odpowiedź na wskazane we wniosku pytanie Skarżący otrzymał w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Na skutek skargi J. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 22/16 zobowiązał Radę Gminy W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Akta zostały zwrócone organowi przez WSA w dniu 15 września 2016 r. Rada Gminy W. zgodnie z ww. wyrokiem WSA na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pismem z dnia [...] września 2016 r. wezwała J. G. do wykazania, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, w formie pisemnej, interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Pismo zostało doręczone w dniu [...] września 2016 r., i do dnia [...] października 2016 r. nie wpłynęło od zainteresowanego żadne pismo. W dniu 29 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał wyrok sygn. akt SAB/Bk 21/16, w którym zobowiązał Wójta Gminy W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Mając na uwadze powyższe orzeczenia WSA dotyczące tej samej sprawy, Rada Gminy W. na posiedzeniu na sesji w dniu [...] października 2016 r. uznała, że sprawę powinien rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej Wójt Gminy W. jako organ wykonawczy Gminy, wydający decyzje administracyjne z zakresu administracji publicznej, udzielając bądź odmawiając udzielenia odpowiedzi na wskazany we wniosku zakres spraw. Wójt Gminy W. stosując się do zaleceń powyższego wyroku, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanej informacji publicznej, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej. W związku z tym, że we wskazanym terminie Skarżący nie wykazał powyższej okoliczności, Wójt Gminy W. w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą Skarżącemu udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący wskazując, że Wójt Gminy W. jak też Rada Gminy naruszają Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz obowiązujące przepisy prawa, a także nie wykonują postanowień wyroków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przypomniało, że WSA w orzeczeniach o sygn. akt II SAB/Bk 21/16 i II SAB/Bk 22/16 przesądził, że żądana przez Skarżącego informacja jest informacją przetworzoną. Zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien w pierwszej kolejności poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, a następnie wezwać go do wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyznaczyć w tym celu odpowiedni termin. Tak też uczynił Wójt Gminy W. wzywając dwukrotnie Skarżącego (pismem z dnia [...] września 2016 r. i z dnia [...] stycznia 2017 r.) do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, w wyznaczonym terminie, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanej informacji publicznej, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej. W związku z tym, iż zakreślone terminy na udzielenie odpowiedzi upłynęły bezskutecznie w obu przypadkach, Wójt Gminy W. trafnie podjął decyzję o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Tym bardziej, że jak podkreśliło SKO, wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego", nie udzielił bowiem żadnej odpowiedzi na kierowane do niego wezwania, co pozwala sądzić, że podejmuje działania w interesie osobistym, a nie dla realizacji uprawnienia społecznej kontroli organu zobowiązanego, poprawy jego działania. Kolegium podkreśliło przy tym, że wnioskodawca miał realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale z tej możliwości nie skorzystał. W ocenie Kolegium pomimo braku wykazania przez zainteresowanego powodów udostępnienia żądanej informacji Wójt Gminy W. trafnie też wykazał z urzędu brak istnienia przesłanki ustawowej, która uzasadniałaby jej udzielenie. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył J. G. argumentując, że już w podaniu z dnia [...] marca 2015 r. wskazał interes publiczny wnioskowanej informacji. Wyjaśnił, że majątek Gminy jest dobrem wspólnym, a działalność samorządów jest jawna. Oświadczył też, że nie mając zestawienia, o które zwrócił się we wniosku o informacje publiczną, nie może wpływać na działalność gminy, samorządu, co jest ograniczeniem jego praw. Nie może też usprawnić działań gminy, poprzez np. wskazanie, że w jednym miejscu zostało za dużo zużyto materiału na remont drogi (żwiru lub żużlu), który przydałby się w innym miejscu, gdzie wymagana jest naprawy drogi. Ponadto, zdaniem Skarżącego, Wójt Gminy, ani Rada gminy nie wykonali zaleceń Sądu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się Skarżący, a której udzielenia odmówił organ w zaskarżonej decyzji, ma charakter informacji przetworzonej. Powyższa kwalifikacja żądanej informacji została przesądzona w prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu: z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Bk 22/16, w którym Sąd zobowiązał Radę Gminy W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] lutego 2015 r., oraz z dnia [...] września 2016 r. o sygn. akt II SAB/Bk 21/16, w którym Sąd zobowiązał Wójta Gminy W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] lutego 2015 r. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dyspozycja powyższego przepisu wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza to, iż za przesądzone należało uznać, że wnioskowana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, a w związku z tym, organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania w jakim zakresie żądane przez niego informacje, mają szczególnie istotne znaczenie interesu prawnego. Ustawodawca w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016, poz.1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") wprowadził bowiem ograniczenie dostępu do takiej informacji publicznej. W myśl przywołanego przepisu, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej przysługuje tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji koniecznym jest zbadanie występowania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Powyższa przesłanka nie została w ustawie o dostępie do informacji publicznej zdefiniowana, ale uwarunkowanie udostępnienia informacji przetworzonej od jej zaistnienia, niewątpliwie świadczy o nadaniu przez ustawodawcę prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, komentarz, LexisNexis 2012, s. 53). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, (Prok.i Pr. 2006, Nr 5, poz. 53), w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999) zwrócił z kolei uwagę, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Wskazany przepis ma w założeniu doprowadzić do sytuacji, w której nadzwyczajny wysiłek administracji – związany z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej – znajduje uzasadnienie w przeważającej nad nim wartości tej informacji dla społeczeństwa (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. I OSK 1313/14). W niniejszej sprawie organ I instancji stosując się do zaleceń Sądu zawartych w powołanych wyżej orzeczeniach tutejszego Sądu, wezwał dwukrotnie Skarżącego (pisma z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r.) do wykazania, w jakim zakresie żądane przez niego informacje mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W związku zaś z tym, iż zakreślone terminy na udzielenie odpowiedzi upłynęły bezskutecznie w obu przypadkach, organy trafnie uznały, że prowadzonym postępowaniu nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie Skarżącemu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał we wniosku [...] lutego 2015 r. Tym bardziej, że jak słusznie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego", nie udzielił bowiem żadnej odpowiedzi na kierowane do niego wezwania. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji przetworzonej. W ocenie Sądu prawidłowości wydanej decyzji odmawiającą udzielenia informacji publicznej przetworzonej nie podważa ani treść odwołania, ani argumentacja zawarta w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącego takiego interesu publicznego nie wykazał on też w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., w którym zwrócił się ponownie z prośbą o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.