II SA/Bk 277/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę W dniu [...] stycznia 2018 r. A. M. (powoływany dalej jako: "Skarżący") zgłosił do Starosty M. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia powyżej 3 m na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z., gm. M. Zgłoszenia dokonano na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 b) ustawy Prawo budowlane wskazując w części opisowej, że celem inwestycji jest zainstalowanie na budynku gospodarczym słupa żelbetonowego o wys. 12 m zespolonego z tym budynkiem na dole za pomocą ławy żelbetonowej połączonej z fundamentem budynku pętami stali zbrojeniowej, natomiast u góry przytwierdzonego klamrą stalową skręcaną na śruby do żelbetonowego sklepienia budynku. Dodatkowo zaplanowano wykonanie czterech odciągów linowych stabilizujących słup - 2 przechodzących przez pokrycie dachowe i zamontowanych w "sklepieniu budynku" oraz dwóch zakotwiczonych w gruncie. Na słupie zaplanowano umieszczenie wiatraka o średnicy ramion do 4 m oraz prądnicy niskoobrotowej (200 obr./min.), dającej prąd do 0,4 kV AC o mocy do 3 kW. Starosta M. po przeanalizowaniu załączonych dokumentów decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że planowane przez Skarżącego roboty budowlane nie są urządzeniem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie ma do nich zastosowania art. 30 ust. 1pkt 3 lit. b) tej ustawy. Zdaniem organu zgłoszone urządzenie należy zakwalifikować jako nowy obiekt budowlany połączony trwale z gruntem oraz konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem gospodarczym, którego wybudowanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od w/w decyzji złożył Skarżący podkreślając, że Starosta M. błędnie uznał, że jego planowane urządzenie stanowi jako całość budowlę, albowiem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć urządzenie "wolno stojące", tymczasem zgłoszone urządzenie składające się ze słupa z wiatrakiem i prądnicą nie będzie wolnostojące lecz ma być połączone z istniejącym budynkiem gospodarczym za pomocą klamry stalowej, odciągów linowych oraz płyty żelbetowej połączonej prętami stalowymi z fundamentem budynku. Skarżący wskazał dodatkowo, że planowane urządzenie do wytwarzania prądu nie będzie urządzeniem budowlanym i nie będzie wpływało na funkcjonowanie i obecne użytkowanie budynku gospodarczego. Nie zgodził się również z poglądem Starosty M. jakoby zgłoszone urządzenie było trwale związane z gruntem. Wojewoda P. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił tryb zgłoszeniowy o jakim mowa w art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane stanowi wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 Prawa budowlanego określa z kolei przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 Prawa budowlanego wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Dalej powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że "zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, przy czym pod pojęciem urządzenie budowlane w myśl art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, płace postojowe i place pod śmietniki". Odnosząc powyższe regulacje do dokonanego przez Skarżącego zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia powyżej 3 m na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. gm. M., Wojewoda P. uznał, że planowane roboty nie wpisują się w definicję urządzenia budowlanego określonego w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a stanowią w rzeczywistości budowę obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem. W tym zakresie organ odniósł się do "Części opisowej" zgłoszenia oraz przedłożonych rysunków z których wynika, że Skarżący przy istniejącym budynku gospodarczym planuje wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu "ławy żelbetowej" i połączenie jej z fundamentem istniejącego budynku za pomocą stalowych prętów, postawienie na niej słupa żelbetonowego o wysokości 12 m, który za pomocą klamry stalowej zostanie przytwierdzony na śruby do "żelbetonowego sklepienia" omawianego budynku. Na wierzchołku słupa Skarżący zamierza zamontować wiatrak o średnicy ramion do 4 m oraz prądnicę niskoobrotową (200 obr./min.) oraz wykonać cztery odciągi linowe stabilizujące słup - 2 przechodzące przez pokrycie dachowe i zamontowane w "sklepieniu budynku" oraz dwa zakotwiczone w gruncie. Opis powyższych robót w ocenie organu II instancji ewidentnie potwierdza, że planowane urządzenie będzie odrębnym obiektem budowlanym, stąd też Starosta M. zasadnie wniósł w przedmiotowej sprawie - sprzeciw. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył Skarżący zarzucając jej naruszenie: 1) art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. potwierdzający, że zgłaszane urządzenie nie jest budowlą i ogólnie obiektem budowlanym; 2) art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wykluczający zakwalifikowanie zgłaszanego urządzenia jako urządzenie budowlane; 3) art. 30 ust. 1, pkt 3b ustawy Prawo budowlane dopuszczający możliwość instalacji urządzeń powyżej 3 m nad obiektem budowlanym; czego skarżona decyzja zabrania; 4) art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane wskazujący, że skarżona decyzja wydana została bez wyczerpania wszystkich przesłanek mogących służyć obiektywnemu jej wydaniu. W uzasadnieniu powyższej skargi Skarżący podkreślił, że organy błędnie kwalifikują jego urządzenie do wytwarzania prądu elektrycznego jako budowlę i obiekt budowlany, na wykonanie których potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że zgłoszone przez niego urządzenie nie będzie budowlą i tym samym obiektem budowlanym, o jakich mowa w art. 3, pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem nie będzie wolno stojące lecz będzie zainstalowane na budynku; nie będzie posiadało swoich odrębnych fundamentów, lecz będzie oparte na fundamentach budynku), a dwa odciągi linowe będą zakotwiczone do wkręconych w grunt spiral stalowych, bez stałego fundamentu, dlatego nie można mówić o trwałym związaniu ich z gruntem. Powołując się na powyższe Skarżący dodatkowo wskazał, że jego urządzenie do wytwarzania prądu nie będzie urządzeniem budowlanym, gdyż jego związanie z obiektem nie będzie miało wpływu na możliwości funkcjonowania budynku, które pozostaną bez zmian, takie jak były dotychczas; będzie to nadal garaż na ciągniki i samochody, warsztat mechaniczny oraz miejsce składowania materiałów. Urządzenie będzie służyło tylko do wytwarzania prądu elektrycznego, dlatego też organy nie miały podstaw prawnych do wydanie decyzji sprzeciwiającej się przyjęciu zgłoszenia. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają prawa materialnego, a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody P. z [...] marca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] stycznia 2019 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia powyżej 3 m na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się natomiast do klasyfikacji zgłoszonego do wykonania na budynku gospodarczym urządzenia powyżej 3 m, które według Skarżącego ma służyć do wytwarzania energii elektrycznej za pomocą energii wiatrowej - w kontekście - zastosowania w stosunku do niego wyjątku od zasady rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie wniesienia sprzeciwu względem planowanej przez Skarżącego inwestycji, jest trafne. Na gruncie prawa budowlanego - zasadą jest - że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.). Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest natomiast - wyjątkiem - od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia należą zazwyczaj do robót o mniejszym znaczeniu, skomplikowaniu i wpływie na otoczenie niż te, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II OSK 78/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 P.b. ma bowiem uproszczony i odformalizowany charakter, który opiera się tylko i wyłącznie na zgłoszeniu oraz dołączeniu do niego dokumentów, wymaganych przepisami art. 30 ust. 2 P.b. Ta też okoliczność miała w ocenie Sądu kluczowe znaczenie wobec stawianego w skardze zarzutu, że organy nie wyjaśniły dokładnie za jakiego rodzaju obiekt budowlany uznano urządzenie, objęte zgłoszeniem Skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Podkreślić też trzeba, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m.in. art. 5 ust. 1 i 2 P.b.). Celem przepisów prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej w interesie publicznym oraz zapewnienie ich przestrzegania (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 1171/11, CBOSA). Z uwzględnieniem tak rozumianych celów należało zatem ocenić zamierzenie inwestycyjne Skarżącego, które – jak wynika ze zgłoszenia z [...] stycznia 2019r. –miało polegać na zainstalowaniu na budynku gospodarczym słupa żelbetonowego o wys. 12 m zespolonego z tym budynkiem na dole za pomocą ławy żelbetonowej połączonej z fundamentem budynku pętami stali zbrojeniowej, przytwierdzonego u góry klamrą stalową skręcaną na śruby do żelbetonowego sklepienia budynku. Dodatkowo zaplanowano wykonanie czterech odciągów linowych stabilizujących słup - 2 przechodzących przez pokrycie dachowe i zamontowanych w "sklepieniu budynku" oraz dwóch zakotwiczonych w gruncie. Na wierzchołku słupa Skarżący zaplanował z kolei zamontowanie wiatraka o średnicy ramion do 4 m oraz prądnicy niskoobrotowej. Dokonując analizy tak przedstawionego zakresu robót budowlanych zgłoszonych przez Skarżącego należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana inwestycja stanowi w rzeczywistości nowy obiekt budowlany, a nie – jak zadeklarowano w zgłoszeniu - roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń o wysokości pow. 3 m na obiekcie budowlanym, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, natomiast zgodne z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 cyt. ustawy budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Jakkolwiek pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w ustawie prawo budowlane wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7) to ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 Prawa budowanego). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które – co istotne - służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane (tak NSA w wyroku z 17 maja 2019r. sygn. akt II OSK 1685/17, CBOSA). Ponadto, na co trafne zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2018r. sygn.. akt VII SA/Wa 1234/17 (CBOSA) skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane zwolnił z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, to również jedynie do urządzeń montowanych na obiektach budowlanych odnosić się może wprowadzenie określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach określonej kategorii urządzeń. W ocenie składu rozpatrującego przedmiotowa sprawę zgłoszone przez Skarżącego urządzenie nie może być uznane za urządzenie zainstalowane na obiekcie budowlanym. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzenie budowlane to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowe urządzenie służące, zgodnie z oświadczeniem Skarżącego, do wytwarzania prądu, nie spełnia warunku opisanego wyżej. Celem budowy tego urządzenia nie jest bowiem zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku gospodarczego wraz z usługami zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten, jak zadeklarował sam Skarżący, może i będzie funkcjonował niezależnie od posadowienia na nim tegoż urządzenia. Tym samym, czego nie kwestionuje zresztą sam autor skargi, przedmiotowe urządzenie nie jest elementem wyposażenia istniejącego budynku gospodarczego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym obiektem budowlanym. Stanowi ono całkowicie odrębny od budynku obiekt budowlany składający się ze słupa żelbetonowego o wys. 12 m, czterech odciągów linowych stabilizujących słup, wiatraka o średnicy ramion do 4 m oraz prądnicy niskoobrotowej. Tworzy, więc w stosunku do budynku, z którym ma być zespolony w trzech punktach, tj. za pomocą ławy żelbetonowej połączonej z fundamentem budynku prętami, za pomocą klamry stalowej przytwierdzonej na śruby do "żelbetonowego sklepienia" tego budynku oraz dwóch odciągów linowych przechodzących przez pokrycie dachowe, samodzielną i odrębną całość techniczno-użytkową trwale związaną z gruntem, za pomocą opisanej powyżej ławy żelbetonowej i dwóch zaczepów zakotwiczonych w gruncie. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby nadawały się do określonego użytku, tj. wytwarzania prądu z wiatru. Oznacza to, że realizacja przedmiotowej inwestycji, które obejmuje budowę słupa żelbetonowego, czterech odciągów linowych stabilizujących słup oraz montaż wiatraka i prądnicy, zdecydowanie wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i jak słusznie stwierdziły orzekające w sprawie organu - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Projektowana inwestycja nie podpada bowiem pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowi obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Fakt zaś jej "zespolenia", jak określił to Skarżący w części opisowej zgłoszenia, z budynkiem gospodarczym nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Jak wskazano już wyżej, z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę zwolnione są jedynie te urządzenia, które są instalowane na obiektach budowlanych, a nie z nimi "zespolone". Z podanych wyżej względów, jako nieuzasadnione, należy uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 3 pkt 1, 3 i 9 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b) ustawy Prawo budowlane. Całkowicie nietrafiony jest również zarzut naruszenia przez organy art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Dyspozycja tego przepisu przewiduje, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z treści zaskarżonych decyzji nie wynika, aby orzekające w sprawie organy powzięły jakiekolwiek wątpliwości co do kompletności dokonanego przez Skarżącego – zgłoszenia i z tego powodu wniosły sprzeciw. Wręcz przeciwnie to nie brak kompletności złożonego zgłoszenia był powodem dla którego organy wniosły sprzeciw, ale fakt, iż zakres zgłoszonych w nim robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Końcowo należy podkreślić, że Sąd pomimo, że w pełni docenia i podziela inicjatywę Skarżącego wybudowania urządzenia pozyskującego zieloną energię z siły wiatru, to jednak nawet najbardziej szczytny cel tej inwestycji, tj. ograniczenie zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem węgla, nie może przesłonić tego, że to zainstalowania (wybudowania) opisanego w zgłoszeniu – urządzenia wymagane jest w aktualnym stanie prawnym - uzyskanie pozwolenia na budowę. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.).