II SA/Bk 278/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego M. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Raportem z dnia [...] marca 2019 r. M. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2019 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. powiadomił M. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2019, poz. 161 ze zm.). Jednocześnie tego samego dnia, Komendant Powiatowy Policji w Z. postanowieniem nr [...] zawiesił prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. 2018, poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przedkłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, zaś zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. Dnia [...] grudnia 2019 r. M. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że ustały przyczyny uzasadniające jego zawieszenie. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo, wedle którego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności całego art. 115a ustawy o Policji, kwestionując jedynie jego część dotyczącą zakresu w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Powoduje to konieczność dokonywania takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku. Wskazał przy tym, że w przytoczonym przez niego orzecznictwie określono w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej należy wyliczyć i wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. odmówił podjęcia zawieszonego w dniu [...] kwietnia 2019 r. postępowania w sprawie przyznania M. L. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że aktualnie brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Art. 115a ustawy o Policji nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Ekwiwalent nie będzie mógł zostać wypłacony do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym zostanie wskazane jak należy obliczyć wysokość przedmiotowego ekwiwalentu. Powołane zaś przez wnioskodawcę wyroki sądów administracyjnych nie stanowią źródła prawa. Wskutek rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając argumentację w nim wywiedzioną. Skargę na ww. postanowienie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. L., zarzucając w niej: 1. Niewłaściwą interpretację przepisów, a tym samym ich zawężenie i pominięcie istotnych faktów mających znaczący wpływ na stan faktyczny sprawy; 2. Naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegające na braku ustalenia prawy obiektywnej oraz niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, pominięcie wyjaśnień odwołującego się; 3. Błędną wykładnię przepisów ustawy o Policji, w szczególności art. 115a oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to błędne stwierdzenie o braku podstaw prawnych do podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że stanowisko zajęte przez organy Policji obu instancji jest całkowicie błędne, albowiem skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten, nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości, a świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W tym zakresie skarżący powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na wniesioną skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega zatem, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009r., sygn. akt II OSK 137508, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (tak: wyrok WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 404/18, Lex nr 2523795). W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2019 r. r., a przysługujący mu - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie został mu wyliczony i wypłacony. W rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy wszczął wprawdzie postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu takiego świadczenia, jednak - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił je uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmie się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2819/18 oraz z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17; oba dostępne w CBOSA). Oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. podstawę zawieszenia, należy stwierdzić, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że wyrokiem z dnia 30 października 2018r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest podjęcie zawieszonego w tym zakresie postępowania, o co wnioskuje skarżący. Rozstrzygając tak zarysowany spór sąd podzielił stanowisko skarżącego, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przypomnieć należy, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd prezentowany w ostatnim czasie przez sądy administracyjne, dotyczący możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19, CBOSA). W cytowanych powyżej orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonych postanowieniach jak i w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2019 r., uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Uwzględniając powyższy sposób, należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień [...] kwietnia 2019r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje z kolei brakiem podstaw do zawieszenia prowadzonego w tym zakresie postępowania i oczekiwania – jak określiły to organy - na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania nowego stanu prawnego. Niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest powtórzeniem w całości poglądu tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 773/19 (wyrok prawomocny). Z podanych względów rację należy zatem przyznać skarżącemu, że organy Policji wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie będącej przedmiotem kontroli, jak wykazano już wyżej, nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w kwocie 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia.