II SA/Bk 280/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.126.2024.ASN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z dnia 28 sierpnia 2024 r. numer 5160.4.2019.JB; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego D. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z 16 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.126.2024.ASN, działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z 28 sierpnia 2024 r. nr 5160.4.2019.JB zatwierdzającej projekt budowlany budowy drogi gruntowej zlokalizowanej na dz. nr ew. gr. [...], położonej we wsi J., gm. J., będącej własnością Gminy J., uchylił w całości tę decyzję i zatwierdził projekt budowlany budowy drogi gruntowej zlokalizowanej na dz. nr ew. gr. [...], położonej we wsi J., gm. J., będącej własnością Gminy J. (pkt 1 decyzji); zobowiązał Gminę J. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. drogi (pkt 2 decyzji). Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Na postawie kontroli przeprowadzonych w dniach: 15.11.2017 r., 21.11.2017 r., 28.11.2017 r. na przedmiotowej działce PINB w Mońkach ustalił, że zostały na niej wykonane roboty niwelacyjne i wymiana gruntu rodzimego na żwir w pasie o szerokości 5,5 m i długości 100,0 m. W wyniku powyższych prac powstała nawierzchnia utwardzona umożliwiająca wykorzystanie przedmiotowej działki jako szlaku komunikacyjnego, tj. drogi łączącej drogę polną za wsią z drogą powiatową (dz. nr ew. gr. 159). Szerokość pasa drogowego wynosi 5,50 - 6,00 m na całej długości działki. Droga jest czynna (ślady przejazdu ciągników rolniczych). Inwestor i zarazem właściciel nieruchomości - Gmina J. - roboty te wykonała bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury administracyjnej. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania drogi gruntowej na działce nr geod. [...] w J. gmina J.. Następnie postanowieniem z 18 stycznia 2018 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, wstrzymał roboty budowlane. W kolejnym etapie decyzją z 16 marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazano Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 11 lipca 2018 r. do PINB w Mońkach wpłynął wniosek D. R. o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi w dacie wydania decyzji. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 9 sierpnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 i § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 16 marca 2018 r. PWINB w Białymstoku postanowieniem z 11 września 2018 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe kolejnym postanowieniem z 19 października 2018 r. PINB w Mońkach już wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 14 stycznia 2019 r. uchylił decyzję z 16 marca 2018 r. i umorzył postępowanie administracyjne w kwestii nakazania Gminie J. zaniechania dalszych robót budowlanych przy wykonanej drodze gruntowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało, że w wyniku działań inwestora powstał obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem należało uchylić i umorzyć postępowanie dotyczące robót budowlanych, z uwagi na niewłaściwe zakwalifikowanie stanu faktycznego, a następnie podjąć odrębne postępowanie w sprawie wykonania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. R.. Organ odwoławczy decyzją z 1 marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Wójt Gminy J. już w 2016 r. podjął kroki zmierzające do przeniesienia drogi gminnej na wydzieloną z dz. nr ew. gr. [...], działkę o nr ew. gr. [...]. Zamiast jednak rozpocząć swoje działania od przygotowania inwestycji w kwestii formalno-prawnej, fizycznie rozpoczął budowę drogi. Zgodnie z przepisami art. 29-30 ustawy, droga - jako budowla - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego Gmina nie uzyskała. Zatem w październiku 2017 r., na dz. nr ew. gr. [...], w powstała samowola budowlana, wymagająca uregulowania w trybie procedury określonej przepisami art. 48 - 49 ustawy. W związku z tym PINB w Mońkach wszczął postępowanie administracyjne, dotyczące drogi gruntowej zlokalizowanej na dz. nr ew. gr. [...] położonej w J., gmina J.. Następnie 16 maja 2019 r. dokonał oględzin w wyniku których ustalił, że na przedmiotowej działce wykonana jest droga gruntowa łącząca drogę powiatową z inną drogą gruntową na dz. nr ew. gr. [...]. Długość wybudowanej drogi wynosi ok. 100 m a szerokość 5,80 m. Obecny na oględzinach R. B. - przedstawiciel Gminy J. - wniósł do protokołu oględzin, że przebudowa tej drogi została zgłoszona w Starostwie Powiatowym w Mońkach. Obecny na oględzinach K. P.- pełnomocnik Gminy J. - wniósł do protokołu oględzin o załączenie do akt sprawy decyzji z 5 marca 2018 r. Starosty Monieckiego dotyczącej zmiany ewidencji gruntów dz. nr ew. gr. [...] oraz decyzji PINB w Mońkach z 14 stycznia 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie nakazania Gminie zaniechanie dalszych robót budowlanych przy ww. drodze gruntowej. Obecna na oględzinach U. C. - pełnomocnik D. R. wskazała do protokołu oględzin, że droga nie spełnia żadnych norm, powstała wbrew przepisom i z pominięciem procedur administracyjnych. Ponadto stwarza zagrożenie w ruchu pojazdów i pieszych. Zatem powinna być zlikwidowana. Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową. W wyniku dokonanych ustaleń w piśmie z 6 maja 2019 r. PINB w Mońkach zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Mońkach o udzielenie informacji, czy Wójt Gminy J. dokonał zgłoszenia lub uzyskał pozwolenie na rozbudowę przedmiotowej drogi gminnej gruntowej. W kolejnym piśmie z 29 maja 2019 r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Mońkach o udostępnienie akt sprawy znak: GG.6623.2.2018 dotyczących zmian wprowadzonych w operacie ewidencji gruntów dla działki nr ew. gr. [...]. W odpowiedzi Starosta Moniecki wskazał, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono informacji dotyczącej dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na ww. roboty budowlane oraz udostępniono akta sprawy dotyczące zmian wprowadzonych w operacie ewidencji gruntów dla działki nr ew. gr. [...]. Wynika z nich, że decyzją z 5 marca 2018 r. zmieniono użytek działki nr ew. gr. [...] z rolnej RIVb na drogowy. Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z 24 czerwca 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, zobowiązano Wójta Gminy J. do zabezpieczenia terenu budowy i obiektu przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością działki nr geod. [...] na cele budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli zarówno Wójt Gminy J. jak również D. R.. PWINB postanowieniem z 22 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego. Wyrokiem z 29 października 2019 r., II SA/Bk 643/19 WSA w Białymstoku oddalił skargę na ww. postanowienie, a NSA wyrokiem z 22 lutego 2023 r., II OSK 546/20 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez D. R. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że budowa drogi powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę, którego nie posiada inwestor. Zatem powstała samowola budowlana wymagająca legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, którą podjął organ powiatowy. Jednocześnie wskazał, że na dzień orzekania nie ma podstaw do rozbiórki obiektu. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem najsurowszym sposobem reakcji na naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. W związku z powyższym organ pierwszej instancji w piśmie z 4 lipca 2023 r. poinformował inwestora, że zobowiązanie dotyczące przedłożenia dokumentów legalizacyjnych wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, nałożone postanowieniem z 24 czerwca 2019 r., nie zostało wykonane. W odpowiedzi na to pismo, w dniu 9 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy J., przedłożył 4 egz. projektu budowlanego przebudowy drogi o nawierzchni żwirowej na działce nr ew. gr. [...], oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 19 grudnia 2019 r. polegającego na przebudowie drogi o nawierzchni żwirowej na działce o nr geod. [...], rodzaj inwestycji – infrastruktura drogowa. Postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. PINB w Mońkach zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dostarczonej dokumentacji poprzez przedłożenie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi o nawierzchni gruntowej (zgodnie z przedmiotem prowadzonego postępowania) oraz projektu budowlanego dotyczącego budowy a nie przebudowy drogi gminnej gruntowej. Inwestor w dniu 28 maja 2024 r. przedłożył projekt budowlany dla zamierzenia inwestycyjnego oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 17 stycznia 2024 r. polegającej na budowie nawierzchni żwirowej drogi gminnej na działce nr geod. [...], rodzaj zabudowy: droga gminna wewnętrzna. Decyzja o lokalizacji celu publicznego została sprostowana postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. poprzez zmianę zapisu dotyczącego drogi gminnej na drogę gruntową. Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z 27 czerwca 2024 r. PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł. W piśmie z 17 lipca 2024 r. Wojewoda Podlaski, poinformował o wniesieniu opłaty legalizacyjnej wskazanej. Następnie decyzją z 28 sierpnia 2024 r. zatwierdził projekt budowlany budowy drogi gruntowej zlokalizowanej na działce nr ew. gr. [...], położonej we wsi J., będącej własnością Gminy J.. Z wydaną decyzją nie zgodził się D. R. i złożył odwołanie. Zarzucił naruszenie art. 7 i 11 K.p.a. oraz art. 48a, 49 ust. 1, 4 i 5 i art. 49e ustawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nakazanie rozbiórki. WINB w Białymstoku decyzją z 16 grudnia 2024 r. uchylił tę decyzję w całości i zatwierdził projekt budowlany budowy drogi gruntowej zlokalizowanej na dz. nr ew. gr. [...], położonej we wsi J., gm. J., będącej własnością Gminy J. (pkt 1 decyzji); zobowiązał Gminę J. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. drogi (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu podano, że niniejsza sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dlatego zgodnie z art. 25 ww. ustawy w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 4 i 5 i opisał czynności podejmowane na podstawie tych regulacji przez organ pierwszej instancji. W konkluzji organ drugiej instancji ocenił, że działania te były prawidłowe. Z uwagi jednak na to, że niewątpliwie, w rozstrzygnięciu zabrakło zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego należało je w tym zakresie uzupełnić. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, że NSA w wyroku z 2 lutego 2023 r. II OSK 546/20 stwierdził, że rozbiórka obiektu budowlanego jest najsurowszym sposobem reakcji na naruszenie przepisów prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne poprzedzające wydanie nakazu rozbiórki, daje możliwość legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, nie ma podstaw do rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie organu wszystkie zobowiązania nałożone przez organ powiatowy na inwestora zostały wykonane. Zatem nakaz rozbiórki byłby niczym nie uwarunkowaną sankcją krzywdzącą inwestora. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zarzuty odwołania są niezasadne i nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, odmowy udzielenia zatwierdzenia projektu budowlanego, a tym bardziej do nakazania rozbiórki wykonanej drogi. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł D. R. i zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku uzasadnienia powodów, dla których organ dał wiarę poszczególnym dowodom, a innym odmówił (w szczególności organ nie przeprowadził kompleksowej analizy technicznej drogi gruntowej w zakresie jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi ani nie uwzględnił dowodów wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikające z powstałej infrastruktury, jak też nie wziął pod uwagę argumentów wskazujących na istotne naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz na negatywny wpływ budowy drogi na bezpieczeństwo publiczne). Nadto w uzasadnieniu organ nie wskazał dowodów na których się oparł wydając zaskarżoną decyzję oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ostatecznie organ drugiej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (w tym nie zbadał, czy projekt budowlany spełnia wymogi techniczno-budowlane oraz czy droga gruntowa powstała zgodnie z obowiązującymi przepisami). Tym samym organ nie zapewnił, aby postępowanie było prowadzone w interesie publicznym oraz zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do administracji publicznej; 2. art. 6, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i interesu społecznego oraz przez działania sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania uczestników poprzez pominięcie, że legalizacja obiektu budowlanego, który powstał z naruszeniem prawa i stanowi zagrożenie dla użytkowników podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej oraz narusza zasady współżycia społecznego; 3. art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy, poprzez pominięcie że droga gruntowa nie spełnia wymagań technicznych, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, a w konsekwencji, że nie nadaje się do legalizacji, ponieważ nie jest możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Doszło nadto do pominięcia, że inwestor nie dostarczył dokumentacji w terminie wyznaczonym przez organ, co powinno skutkować odmową legalizacji budowy i wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe skutkuje tym, że projekt budowlany został zatwierdzony w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego; 4. art. 49 ust. 1 i 3 ustawy, poprzez pominięcie, że projekt budowalny nie uwzględniał, że droga gruntowa nie spełnia minimalnych wymagań technicznych, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, a w konsekwencji doszło do zaniechania zobowiązania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w tym zakresie oraz do zatwierdzenia dokumentu niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do treści skargi wskazano, że projekt budowlany został sprawdzony i zatwierdzony przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Analiza dokumentacji nie wykazała niezgodności z przepisami. W związku zaś z tym, że zarzuty naruszenia przepisów bezpieczeństwa, bądź bliżej nieokreślonego Prawa budowlanego są bardzo ogólne trudno uznać ich zasadność. Niemniej jednak wskazano, że ostatecznie parametry drogi powinny być zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obliguje organ powiatowy do zweryfikowania zgodności wybudowanej inwestycji z projektem budowlanym i dopuszczenie jej do użytkowania. Podobnie niejasne są zarzuty sugerujące, że Wójt Gminy J. przeprowadził w sposób nieprawidłowy czynności, na podstawie których została ustalona opłata legalizacyjna. Zakres tych czynności nie został wskazany. Zatem ww. zarzut, wobec zebranego materiału dowodowego i jawności postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego pozostaje dwuznaczny. W kwestii natomiast zachowania terminów do wykonania zobowiązań nałożonych na inwestora organ wskazał, że mając na uwadze wyrok NSA z 22 lutego 2023 r. a także ostateczne wykonanie zobowiązania wskazanego w postanowieniu z 24 czerwca 2019 r. oraz wniesienie opłaty legalizacyjnej, to musiało to skutkowało tym, że nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy czym wskazać należy, że istotnie jest lakoniczna w swej treści. Zarzuca się w niej przede wszystkim to, że projekt budowlany nie powinien być zatwierdzony, bo droga nie spełnia wymogów techniczno – budowlanych, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania. Nie wskazuje się jednak o jakie konkretnie wymogi chodzi. Organ w odpowiedzi na skargę, wskazując na jej lakoniczność, jednocześnie także lakonicznie na nią odpowiedział i ograniczył się do stwierdzenia, że analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała niezgodności z przepisami, nie podając z jakimi. Dodatkowo podniósł, że ostateczne parametry drogi powinny być zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obliguje organ do zweryfikowania tej zgodności. W ocenie sądu lakoniczność twierdzeń obu stron generuje podstawowe zagadnienie w sprawie niniejszej dotyczące kwalifikacji drogi gruntowej, czego nie uczyniono. Nie ustalono bowiem czy jest to gminna droga publiczna, czy też droga wewnętrzna. Jest to o tyle istotne, że tylko droga publiczna może być zlokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji publicznej. Natomiast droga wewnętrzna wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Inne wymogi musi spełniać droga publiczna, a inne droga wewnętrzna do której nie można wprost stosować wymagań (w tym technicznych) właściwych jedynie dla dróg publicznych. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie pozwoli w dalszej kolejności odpowiedź na pytanie czy droga stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania powinna spełniać parametry techniczne, a jeżeli tak to jakie. Zanim szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie sąd musi wskazać ogólne rozważania dotyczące zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja PWINB w Białymstoku uchylająca w całości decyzję PINB w Mońkach zatwierdzającą projekt budowlany budowy drogi gruntowej zlokalizowanej na dz. nr ew. gr. [...], położonej we wsi J., gm. J., będącej własnością Gminy J. i zatwierdzająca ten projekt oraz zobowiązująca Gminę J. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. drogi. Pomimo tego, że decyzja organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem uchylającym to zasadniczo rozstrzygnięcia organów obu instancji są identyczne co do istoty sprawy, bo dotyczą zatwierdzenia projektu budowlanego budowy drogi gruntowej. Jedyny powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji to brak rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na inwestora – Gminę J. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie drogi. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego budowy drogi gruntowej, które zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (vide: art. 49 ust. 3 ustawy). Natomiast w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 ustawy). Przepis art. 49 ust. 5 ustawy nakazuje w decyzji o której mowa w ust. 4 nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zastosowany tryb legalizacji został w sprawie niniejszej przesądzony wyrokiem NSA z 22 lutego 2023 r., II OSK 546/20. Sąd marginalnie wskazuje, że w podstawie prawnej decyzji powinien być powołany przepis art. 49 ust. 4 pkt 2 a nie pkt 1, gdyż budowa drogi została zakończona. Stosując ten tryb organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że analiza przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie wykazała niezgodności z przepisami. Jak już wskazano we wstępie uzasadnienia ocena ta jest co najmniej przedwczesna, albowiem nie można było jej dokonać bez uprzedniej jednoznacznej kwalifikacji drogi. Analiza materiału dowodowego nie daje odpowiedzi w tym zakresie, a wręcz przeciwnie wynikają z niej, zdaniem sądu, sprzeczne wnioski. Bezspornym pozostaje jedynie tylko to, że mamy w sprawie do czynienia z budową drogi gruntowej, ale czy jest to droga publiczna czy też droga wewnętrzna odpowiedzi takiej na podstawie akt sprawy nie można uzyskać. A mianowicie w sprawie mamy do czynienia z następującą dokumentacją: - w dniu 6 maja 2019 r. wszczęto postępowanie w sprawie drogi gruntowej; - postanowieniem z 24 czerwca 2019 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 postanowienia); - wykonując to postanowienie inwestor w dniu 9 sierpnia 2023 r. przedłożył decyzję z 19 grudnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na przebudowie drogi o nawierzchni żwirowej. W decyzji tej rodzaj inwestycji określono jako infrastruktura drogowa (pkt 1 decyzji); określono także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i wskazano że przedmiotem inwestycji jest: - droga kategorii technicznej D o nawierzchni żwirowej o dł. ok. 100 m; szerokość nawierzchni żwirowej min. 4,5 m; obustronne pobocza gruntowe o szerokości minimum 0,75 m (pkt 2 decyzji.). W pkt b decyzji nakazano wykonać projekt budowlany zgodnie z: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 5 ustawy – Prawo budowlane; rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; - decyzja ta została przedłożona pomimo tego, że w dniu 22 stycznia 2020 r. SKO w Białymstoku uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (nr decyzji SKO 409.10/B-17/XV/20). W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem dróg służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Organ pierwszej instancji powinien wykazać, że przedmiotowa droga faktycznie realizowana jest w ramach realizacji celu publicznego, nie stanowi zaś drogi mającej na celu zaspokojenie potrzeb jednostkowych – choćby były to potrzeby samej gminy; - postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie drogi o nawierzchni gruntowej (zgodnie z przedmiotem prowadzonego postępowania); - inwestor w dniu 28 maja 2024 r. przedłożył decyzję z 17 stycznia 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni drogi gminnej. W decyzji tej rodzaj zabudowy określono jako droga gminna wewnętrzna. Jeżeli chodzi o warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy to wskazano szerokość jezdni do 5 m. W zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono, że odbiór wód opadowych metodą powierzchniową; ewentualną przebudowę istniejącego uzbrojenia kolidującego z projektowaną inwestycją należy uzgodnić z gestorami poszczególnych sieci. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskowane zamierzenie ma charakter inwestycji celu publicznego oraz zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; - postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. sprostowano jako oczywistą omyłkę pisarską zawartą w tytule i sentencji tej decyzji poprzez zastąpienie sformułowania drogi gminnej na drogę gruntową. Z powyższego wynika, że z jednej strony stosuje się tryb lokalizacji drogi właściwy dla dróg publicznych a z drugiej strony nazywa się drogę drogą wewnętrzną. W pierwszej decyzji lokalizacyjnej charakter drogi jako publiczny wynika z nadania jej kategorii technicznej D (droga dojazdowa) i nałożenia obowiązku wykonania projektu zgodnie miedzy innymi z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 124; dalej powoływane jako rozporządzenie). Było to jednak niewystarczające, gdyż jak wskazano powyżej decyzja ta została uchylona z tego powodu, że inwestor nie wykazał, że droga będzie służyć celom publicznym. Kolejna decyzja lokalizacyjna, stanowiąca podstawę zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwa dla lokalizacji dróg publicznych, nazywa tę drogę drogą wewnętrzną i nie nadaje jej żadnej kategorii oraz nie odsyła do rozporządzenia. Jednym parametrem technicznym drogi wynikającym z tej decyzji jest właściwie szerokość jezdni – 5 m. Ponadto podnieść należy, że decyzja z 17 stycznia 2024 r. z jednej strony jest decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego a z drugiej strony w jej uzasadnieniu powołuje się przepis art. 59 u.p.z.p., który dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do tego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 up.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W doktrynie wskazuje się, że regułą powinno być, że rozstrzygnięcie decyzyjne w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać, a w konsekwencji rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Nie wolno interpretować ich w sposób rozszerzający (vide: Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 482). Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tej regulacji dla przypisania inwestycji cech inwestycji celu publicznego istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Użyte w art. 6 u.g.n. określenie "droga publiczna" należy z kolei odczytywać z uwzględnieniem przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 320 ze zm.; dalej powoływana jako u.d.p.), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, przy czym zaliczenie danej drogi do jednej z tych kategorii następuje w ściśle określony sposób. Zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje w formie rozporządzenia minister właściwego do spraw transportu, a zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje odpowiednio w drodze uchwały sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są natomiast drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Drogi wewnętrzne nie mają charakteru dróg publicznych. Realizacja drogi wewnętrznej nie jest celem publicznym. Zgodnie z art. 7 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych nie powinno nastąpić przed jej wybudowaniem (gdy pozostaje w sferze projektu). Z kolei to, czy droga będzie mogła być uznana za drogę gminną zależy między innymi od względów technicznych. Przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych należało stosować przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Aktualnie w tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 202 r., poz. 1518). Przy czym w sprawie niniejszej z uwagi na datę realizacji drogi zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia z 1999 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p. drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg publicznych, oznaczone stosownymi symbolami: autostrady (A), ekspresowe (S), główne ruchu przyspieszonego (GP), Główne (G), zbiorcze (Z), lokalne (L), dojazdowe (D). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w § 4 ust. 2 rozporządzenia (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Konstatując należy stwierdzić, że o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14 "posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Reasumując te wywody stwierdzić należy, że rzeczą organu w sprawie niniejszej będzie jednoznaczne ustalenie kategorii drogi i w zależności od tego zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji wykazania przez inwestora, że lokalizacja tej drogi służy interesowi publicznemu a nie prywatnemu, w procedurze legalizacyjnej właściwa będzie decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W takim przypadku droga musi spełniać parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające nadanej jej klasie. W przypadku braku wykazania przez inwestora publicznego charakteru drogi należy go zobowiązać do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy rzeczą organu będzie (przy uwzględnieniu dotychczasowych uwag, zawartych w uzasadnieniu sądu), jednoznaczne wskazanie czy sprawa dotyczy o legalizacji inwestycji celu publicznego, co skutkuje nakazaniem przedłożenia decyzji w trybie art. 50 ust. 1 u.p.z.p., czy też mamy do czynienia z inwestycją "o zwykłym charakterze", co skutkowałoby koniecznością przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, w trybie art. 61 u.p.z.p. Końcowo sąd odniesie się do zarzutu dotyczącego braku dostarczenia dokumentacji w terminie, co zdaniem skarżącego, powinno skutkować nakazem rozbiórki drogi. Zarzut ten należy ocenić jako niezasadny. W sprawie niniejszej istotnie mamy do czynienia z taką sytuacją, że od daty wydania postanowienia nakazującego przedłożenie dokumentów legalizacyjnych (postanowienie z 24 czerwca 2019 r.) do daty ich ostatecznego przedłożenia upłynęło kilka lat (dokumenty zostały przedłożone 28 maja 2024 r.). Taka sytuacja wynikała przede wszystkim z tego, że tryb zastosowany przez organy był kontrolowany przez sąd administracyjny. Wyrok NSA został wydany 22 lutego 2023 r. Po zwrocie akt do organu, w piśmie z 4 lipca 2023 r. poinformowano inwestora o obowiązku przedłożenia tych dokumentów, które zostały przedłożone 9 sierpnia 2023 r. Procedura uległa jednak wydłużeniu z uwagi na zachodzącą konieczność uzupełnienia tej dokumentacji, co nakazano postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. Ostatecznie dokumenty zostały przedłożone 28 maja 2024 r. w terminie wskazanym przez organ. Na wniosek inwestora termin do przedłożenia decyzji lokalizacyjnej był bowiem formalnie przedłużony do 30 maja 2024 r. (postanowienie z 5 października 2023 r.). Nadto wskazać należy, że ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zostało wyrażone także w wyroku NSA wydanym w sprawie niniejszej, że nakaz rozbiórki nie jest możliwy w sytuacji skorzystania przez inwestora z procedury legalizacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się również, że jeżeli inwestor wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2024 r., IV SA/Po 365/24, pub. CBOSA). Jak wskazano powyżej inwestor nie uchybił terminowi wyznaczonemu przez organ. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 997 zł, na którą to kwotę składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.