II SA/Bk 281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skarg A.W. i J.W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargi Niniejsza sprawa dotyczy skarg A.W. i J.W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2009r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2009r. (nr [...]) o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2005r. (nr [...]) w przedmiocie nakazania Nadleśnictwu K. w P. (poprzednikowi prawnemu skarżących) wymianę pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo - cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu na budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce o nr geod. [...]/2 w miejscowości S., gm. S. W sprawie ustalono następujący stan faktyczno-prawny. Decyzją z dnia [...].10.2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał Nadleśnictwu K. z/s w P. wymianę pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo - cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu na budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce o nr geod. [...]/2 w miejscowości S., gm. S. Przyczyną wydania ww. decyzji było dostarczenie do organu l instancji przez właściciela nieruchomości oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, dotyczącej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z oceny sporządzonej w dniu 14.09.2005r. wynikało, iż pokrycie dachowe budynku z płyt falistych azbestowo - cementowych zostało ocenione na 95 punktów, co oznacza l stopień pilności według przepisów rozporządzenia z dnia 02.04.2004r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. nr 71, poz. 649), a zatem konieczność bezzwłocznej wymiany lub naprawy elementów z zastosowanym azbestem. Przywołana decyzja stała się ostateczna, gdyż nie złożono od niej odwołania. Nadleśnictwo K. z/s w P. wnioskowało o zmianę ww. decyzji w części dotyczącej terminu dokonania wymiany pokrycia dachowego na inne pokrycie nie zawierające azbestu, jednakże złożony wniosek został rozpatrzony negatywnie, z uwagi na stwierdzony w ww. ocenie l stopień pilności. W wyniku podziału działki o nr geod. [...]/2 w miejscowości S. i sprzedaży jej części w maju 2008r., budynek mieszkalny, stanowiący przedmiot niniejszej sprawy jest obecnie zlokalizowany na działce o nr geod. [...]/6, stanowiącej własność J. i A.W. W dniu 28 sierpnia 2008r. A.W. złożył wniosek (z dnia 27.08.2008r.) o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].10.2005r. Jako przesłanki do wznowienia wnioskodawca wskazał ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w oparciu o nieprawdziwe dowody. Wnioskodawca przedstawił także ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest w budynku mieszkalnym, sporządzoną w dniu 20.08.2008r. Według tej oceny liczba punktów dotycząca przedmiotowego budynku to 55, a zatem II stopień pilności i brak obowiązku bezzwłocznej wymiany lub naprawy uszkodzonych elementów zawierających azbest. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wznowił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, podając jako podstawy do wznowienia przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa. W toku wznowionego postępowania organ l instancji dokonywał w dniu 19.09.2008r. i w dniu 27.11.2008r. oględzin w terenie, a decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. (nr [...]) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...].10.2005r. nakazującej Nadleśnictwu K. wymianę pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym, obecnie stanowiącym własność A. i J.W. Od powyższej decyzji J.W. i A.W. złożyli odwołanie z dnia 28 stycznia 2009r., w którym zarzucili organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. W uzasadnieniu podnieśli, że złożona przez nich ocena, odmienna od poprzedniej dokonanej przez organ, wskazuje na inny rodzaj azbestu (krokydolit) co stanowi istotną dla sprawy okoliczność. Rodzaj azbestu i przypisana temu rodzajowi punktacja w pierwotnej ocenie sporządzonej przez R.D. okazała się fałszywa, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...].10.2005r. Inne parametry oceny wykazują istotne różnice w obu ocenach, dające podstawę do zakwalifikowania pokryć do II stopnia pilności a nie I. Stąd kolejne okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. W dalszej części odwołania małżonkowie W. zakwestionowali ustalenia organu co do stanu technicznego pokryć dachowych, niezgadzając się ze stwierdzeniem z protokołów oględzin, że stan eternitu jest zły, stwarza zagrożenie dla środowiska, posiada ubytki i częściowe pęknięcia. Ponadto odwołujący podnieśli szereg naruszeń w postaci nieinformowania stron o przebiegu postępowania i o przesłankach, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięć. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucili błędy w dokładnym ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, a także brak uzasadnienia prawnego. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. (nr [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2005r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie braku podstaw do merytorycznej zmiany decyzji z [...].10.2005r. Zdaniem PWINB w B. w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie okazały się fałszywe. Obie oceny znajdujące się w aktach sprawy, zarówno ta sporządzona w dniu 14.09.2005r. jak i sporządzona w dniu 20.08.2008r., mają równy status w hierarchii dowodów. Subiektywne stanowisko strony, iż "nieprawdziwa" jest wcześniejsza ocena stanu pokrycia dachowego budynku mieszkalnego, sporządzona przed nabyciem nieruchomości przez małżonków W., nie stanowi realizacji przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto między sporządzaniem obu ocen upłynęło niemal trzy lata, w trakcie których stan pokrycia dachowego nie mógł ulec poprawie bez ingerencji ludzkiej. Wskazuje na to zestawienie treści obu ocen oraz treści protokołów oględzin z dnia 06.10.2005r. oraz z dnia 27.11.2008r. dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Ponadto wymienione w art. 145 § 1 kpa przesłanki do wznowienia to wady istotne postępowania administracyjnego, co do których nie może być wątpliwości, iż wystąpiły we wznowionym postępowaniu administracyjnym. O wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, czyli oparciu orzeczenia na fałszywym dowodzie, można mówić, gdy fakt ten stwierdzi sąd lub inny organ, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła też przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten odnosi się do poważnej wady postępowania administracyjnego polegającej na ujawnieniu po zakończeniu postępowania nowych dowodów i okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który tę decyzję wydawał. W niniejszej sprawie natomiast, ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest sporządzona w dniu 20.08.2008r. na zlecenie A.W., jest wprawdzie nowym dowodem w sprawie, jednak dowód ten nie istniał w dacie wydawania decyzji ostatecznej z dnia [...].10.2005r. PWINB odniósł się także do ustaleń poczynionych podczas oględzin, gdzie oceniono stan techniczny poszczególnych pokryć dachowych. Stan ten określono jako wymagający zmiany pokrycia z płyt azbestowo – cementowych na inne niezawierające azbestu. Na powyższą decyzją PWINB w B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli odrębnymi pismami A.W. (sygn. akt: II SA/Bk 281/09), oraz J.W. (sygn. akt: II SA/Bk 282/09), zarzucając jej naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 kpa i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PWINB w B. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie naruszone zostały ich prawa do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy uwzględniającego ich słuszny interes, należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także do uzyskania od organów niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, w tym także co do zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu sprawy. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego, że nie działały w sprawie wnikliwie, nie zebrały wyczerpująco materiału dowodowego, nie rozpatrzyły w pełni zebranego materiału dowodowego, nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione i nie wskazały jednoznacznie dowodów, na których oparły swoje decyzje, nie wskazały też faktów, którym odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, oraz nie określiły przyczyn takiego stanowiska, jak również nie podały prawidłowego uzasadnienia prawnego decyzji i nie przeprowadziły rozprawy administracyjnej. Ponadto organy, w sposób nieuprawniony uznały okoliczności faktyczne za subiektywną, odmienną ocenę stanu faktycznego, nie udzieliły odpowiedzi na wniosek o przeprowadzenie dowodu, w związku z czym nie przeprowadziły go. W uzasadnieniu skargi, autorzy zasadniczo powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, rozszerzając wywody na temat naruszonych zasad z kpa a także kwestii mocy dowodu z załączonej oceny pokrycia dachowego. W odpowiedzi na każdą ze skarg organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów tych skarg, stwierdził, iż są one niezasadne, zaś zaskarżone rozstrzygnięcia spełniają wymogi określone przepisami kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie Sąd stwierdza, iż z uwagi na to, że skargi A.W. i J.W. mogły być objęte jedna skargą, dlatego też zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżących w sprawie łączy współuczestnictwo materialne. Kwestionowana decyzja zaskarżona przez każdego z małżonków odrębną skargą, została wydana w stosunku do obojga i dotyczy obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej. Prawa i obowiązki małżonków W. są wspólne, dlatego też i ich skargi należało rozpoznać łącznie w jednym postępowaniu i wydać jedno rozstrzygnięcie. Przechodząc do merytorycznej strony rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skargach nie podważają jej legalności, dlatego też podlegały one oddaleniu. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 145 i nast. kpa, regulujących postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Aby mogło dojść do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji, najpierw musi dojść do wznowienia postępowania, w którym ona zapadła, a następnie musi zostać wykazane, że istotnie dane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów kpa, o jakich mowa w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa. We wznowionym postępowaniu organ winien wnikliwie zbadać wszelkie ewentualne przesłanki wznowienia postępowania, wykazanie których prowadzić ma do konwalidacji wadliwego rozstrzygnięcia. Oprócz zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek z art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa, wykazać też należy, że dana wada proceduralna miała wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 kpa. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest w pierwszej kolejności zbadanie przesłanek formalnych wniosku. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 kpa, a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku zaś niespełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, o jakich mowa wyżej, organ, na podstawie art. 149 § 3 kpa, zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2008r. stwierdził, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Aktem tym przesądzono, że rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2005r. może, ale nie musi, zawierać błędy proceduralne. Wznowione postępowanie w pierwszej kolejności służyło zbadaniu zaistnienia powoływanych przez skarżących podstaw tego wznowienia. Dopiero potwierdzenie ich wystąpienia otworzyłoby drogę do uchylenia kwestionowanej ostatecznej decyzji i merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, słusznie organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły przesłanek do uchylenia decyzji nakazującej stronie skarżącej zmianę pokrycia dachowego na takie, które nie zawiera azbestu. Kontrola przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. nie potwierdziła, jakoby w sprawie doszło do wydania decyzji na podstawie fałszywych dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 kpa), czy też pojawiły się nowe okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [...].10.2005r. (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Tutejszy Sąd administracyjny nie stwierdził też takich uchybień proceduralnych w czynnościach podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, które wpływałyby zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, a przez to obligowałyby Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, mówiąca o dowodach, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a które okazały się fałszywe. Słusznie organ odwoławczy wywiódł, że zarówno ocena sporządzona w dniu 14.09.2005r. jak i ta załączona przez A.W. (z dnia 20.08.2008r.) mają równą moc dowodową. Oceny pokryć dachowych z dnia 14.09.2005r. nie można uznać jako dowód fałszywy w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Aby uchylić rozstrzygnięcie na podstawie przesłanki z ww. przepisu, to po pierwsze: w postępowaniu dowodowym musiałoby mieć miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, a po drugie, sfałszowanie dowodu musiałoby być stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu. Od tego warunku kpa wprowadza wyjątek. Chodzi bowiem o sytuację, gdzie sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Może być wówczas wznowione postępowanie przed stwierdzeniem tego faktu orzeczeniem sądu lub innego organu, o ile zajdą ww. szczególne okoliczności (art. 145 § 2 kpa). Organ właściwy może zatem wznowić postępowanie przed stwierdzeniem fałszu dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki, tj. fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie, w żaden sposób nie można uznać, że kwestionowana przez małżonków W. ocena jest dowodem fałszywym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, nie da się także wywieść, by fałsz tej oceny był oczywisty w rozumieniu art. 145 § 2 kpa. Wznowienie postępowania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie jest także niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. To wszystko powoduje, że słusznie organ ocenił, iż w sprawie brak jest powodów do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Analizując zgromadzony materiał dowodowy pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, Sąd nie stwierdził jej wystąpienia w sprawie. Za organem powtórzyć należy, iż przywołany przepis odnosi się do poważnej wady postępowania administracyjnego polegającej na ujawnieniu po zakończeniu postępowania nowych dowodów i okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który tę decyzję wydawał. Aby oceniać akt w kontekście ww. przesłanki, to ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Po drugie, te okoliczności lub dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia żąda strona. Po trzecie, nowe okoliczności i dowody nie mogłyby być znane organowi wydającemu kwestionowaną decyzję. W niniejszej sprawie ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest w budynku mieszkalnym, sporządzona w dniu 20.08.2008r. na zlecenie A.W., jest co prawda nowym dowodem w sprawie, jednakże dowód ten nie istniał w dacie wydawania decyzji ostatecznej z dnia [...].10.2005r. Przedmiotowa ocena została sporządzona po nabyciu nieruchomości przez małżonków W. Obie oceny, sporządzone przez osoby uprawnione, oparte są na wiedzy i doświadczeniu osób je sporządzających. Oceny te różnią się o 55 punktów, inaczej kwalifikując rodzaj azbestu na pokryciu dachowym oraz stan płyt azbestowo -cementowych, stanowiących pokrycie dachowe poszczególnych budynków. Nie ma jednak powodów, dla których należałoby - tak jak strona – pierwotną ocenę uznać za fałszywą lub nieaktualną, zaś ocenę z 20.08.2008r. uznać za nowy dowód, istotny w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu (art. 134 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.) zauważa brak w aktach administracyjnych zawiadomienia organu I instancji o zebranym materiale dowodowym i o możliwości zaznajomienia się z nim przed wydaniem decyzji, niemniej jednak brak ten jako nieistotny dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnia bowiem skargę i uchyla zaskarżony akt, tylko wtedy gdy stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, o ile to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona przez A. i J.W., wobec czego organ II rzędu przeprowadził postępowanie odwoławcze. Z istoty tego postępowania wynika natomiast, że prowadzone jest ono niejako od początku i na nowo podejmowane jest rozstrzygnięcie w danej sprawie. PWINB w B. w prowadzonym postępowaniu wywiązał się z obowiązku nałożonego art. 10 § 1 kpa i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przez zapadnięciem rozstrzygnięcia (k. 103 akt adm.). Powyższe powoduje, że nie zostało naruszone prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Także inne zasady postępowanie administracyjnego, o jakich mowa w zarzutach skargi nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie jest bowiem rolą organu administracji publicznej informowanie strony o każdej czynności czy motywach jakimi będzie kierował się organ, podczas wydawania rozstrzygnięcia. Zasada informowania ogranicza się do podawania stronie wskazówek niezbędnych do prawidłowej realizacji jej praw, a nie do wszelkich danych z zakresu "czym organ będzie się kierował" czy "jak należy postąpić by dany wniosek był zasadny". Zakwestionowane rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji są też prawidłowe pod względem formalnym i niezasadny jest zarzut braków w postaci uzasadnienia faktycznego czy prawnego. Decyzje organów obydwu instancji zawierają prawidłowe uzasadnienia, w których widoczne są wszelkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 kpa. Z przyczyn powyżej wskazanych skargi jako nieuzasadnione należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). oddalić.