II SA/Bk 282/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Federacji Związków Z. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz S., na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.") orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości położonej w S., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,9354 ha (obręb [...]) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], przysługującego Federacji Związków Zawodowych P. z siedzibą w W. (dalej: "Federacja") na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu dnia [...] sierpnia 2019 r. w związku z powzięciem informacji, że przedmiotowa działka została wydzierżawiona przez Federację na rzecz H. sp.j. w S. (dalej: "H."). W wyniku zaś przeprowadzonego postępowania ustalono, że działka ta została wydzierżawiona przez Federację na rzecz H. na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2006 r., która została wypowiedziana przez dzierżawcę pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. ze skutkiem na dzień [...] lutego 2018 r. Organ ustalił, że w umowie tej strony nie sprecyzowały w sposób szczególny celu dzierżawy, ani też działań które będą mogły być wykonywane przez dzierżawcę na gruncie. Umowa została zawarta na czas nieokreślony, a czynsz dzierżawny ustalono na 1.200 zł miesięcznie. Na zawarcie ww. umowy Federacja nie uzyskała jednak zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Następnie ww. działka została ponownie wydzierżawiona przez Federację temu samemu dzierżawcy na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2019 r. na okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2019 r. z możliwością zawarcia kolejnych umów rocznych począwszy od [...] stycznia 2020 r. Czynsz dzierżawny ustalono na kwotę 367,90 zł netto miesięcznie. W treści umowy nie były zaś wskazane żadne szczególne zadania lub działania dzierżawcy na gruncie, bowiem dzierżawca uprawniony był do używania całej nieruchomości i pobierania z niej pożytków. Umowa powyższa została wypowiedziana w dniu [...] października 2019 r. przez Federację, która nie złożyła zawiadomienia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji organ ustalił, że brak uzyskania zgody organu na zawarcie umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz brak zawiadomienia organu o zawarciu umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiło istotne okoliczności przemawiające za wydaniem decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Organ wskazał przy tym, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby przedmiotowa działka była potrzebna Federacji do jakiejkolwiek działalności, mając na względzie fakt, że za wyjątkiem przerwy przypadającej od 9 lutego 2018 r. do [...] lutego 2019 r., działka ta przez kilkanaście lat nie była w jej bezpośrednim władaniu, którego Federacja wyzbyła się już po około 3 tygodniach od chwili wydania decyzji dotyczącej przekazania działki na rzecz Federacji. Jedynym zaś interesem Federacji było pobieranie przez kilkanaście lat czynszu dzierżawnego. Ponadto organ wskazał, że Federacja nie wykazała żadnych zamierzeń i planów co do przedmiotowej działki co przemawia za stwierdzeniem, że jest ona Federacji zbędna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji, które doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że sam fakt zawarcia umowy dzierżawy bez uzyskania ustawowo wymaganej zgody organu, daje podstawę do wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości, zaś podnoszony przez Federację argument o wypowiedzeniu umowy dzierżawy i poinformowania o tym organu, nie ma znaczenia w sprawie, bowiem istotne i wymagane prawem jest nieuzyskanie zgody na zawarcie umowy dzierżawy. Skargę na ww. decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Federacja, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego oraz błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie występują w sprawie żadne okoliczności, które przemawiałyby w ramach uznania administracyjnego, za niewydawaniem decyzji w sprawie wygaśnięcia prawa użytkowania w stosunku do nieruchomości, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny winna wynikać teza przeciwna; b) art. 16 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. polegające na nieuprawnionej i niedopuszczalnej ocenie przez organ czy decyzja posiada wady skutkujące możliwością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a., podczas gdy decyzja ta korzysta z domniemania legalności (art. 16 k.p.a.), a w konsekwencji polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że korzystniejsze dla skarżącej jest wygaśnięcie decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania nieruchomości niż stwierdzenie jej nieważności; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 zd. 2 u.g.n. polegające na błędnej ich wykładni przez przyjęcie, że naruszenie przez użytkownika dyspozycji art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. skutkuje automatycznie koniecznością wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia użytkowania, podczas gdy z prawidłowo dokonanej wykładni przepisu winno wynikać, że w takim przypadku organ administracji ma jedynie taką możliwość, a nie obowiązek. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości, położonej w S., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,9354 ha (obręb [...]), przysługującego Federacji Związków Zawodowych P. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.g.n., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne rządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Wskazany w zd. 2 art. 210 ust. 1 zapis, oznacza że do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1543/14; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 490/16, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w myśl art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (użytkowania) w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3. Stosownie zaś do art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie, w szczególności do: oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w art. 46 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył formy "może z urzędu wydać decyzję", co oznacza, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji, oparta jest na sprawdzeniu przestrzegania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej, dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami zastosowanego środka do okoliczności konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że skarżąca będąca użytkownikiem nieruchomości objętej niniejszą sprawą, oddała przedmiotową nieruchomość w dzierżawę nie zawiadamiając o tym fakcie Burmistrza S. bądź nie uzyskując zgody tego organu. Za taką konkluzją, przemawia dokonana przez organy analiza umów dzierżawy, mocą których skarżąca przekazywała nieruchomość, stanowiącą własność Gminy, w dzierżawę innemu podmiotowi bez stosownego zawiadomienia (zgody) właściciela (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Jak wynika z ustaleń organów, omawiana nieruchomość w całości została wydzierżawiona przez skarżoną na rzecz "H." Spółka Jawna w S. w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] lutego 2018 r. Powyższa umowa nie ustalała w sposób szczególny celu dzierżawy, ani działań jakie będą lub mogą być wykonywane przez dzierżawcę na gruncie. Umowa była zawarta na czas nieokreślony. Czynsz dzierżawny wynosił 1200 zł miesięcznie. Umowa została rozwiązana przez strony. Na zawarcie tej umowy skarżąca nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Następnie ta sama działka - o nr ewid. [...] została ponownie wydzierżawiona przez skarżącą temu samemu podmiotowi, co wcześniej - na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2019 r. zawartej na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. z możliwością zawarcia kolejnych umów rocznych począwszy od [...] stycznia 2020 r. Przedmiotem dzierżawy ponownie była cała działka o powierzchni 0,9354 ha, stanowiąca jednocześnie cały przedmiot decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2005 r. Na podstawie treści zawartej umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2019 r. organy dodatkowo ustaliły, że na wydzierżawionej działce znajdowały się dodatkowe rzeczy w postaci wiat wraz z wyposażeniem i urządzeniami stanowiącymi własność dzierżawcy. Dzierżawca był uprawniony do używania całej oddanej nieruchomości i pobierania z niej pożytków. W zamian dzierżawca miał płacić skarżącej czynsz w wysokości 367,90 zł netto miesięcznie. Cel szczególny umowy również nie został ustalony. Nie były wskazane zatem żadne szczególne zadania lub działania dzierżawcy na gruncie. Również i w tym przypadku skarżąca nie złożyła zawiadomienia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia wypełnią przesłankę możliwości stwierdzenia przez organ wygaśnięcia prawa użytkowania przysługującego skarżącej do ww. nieruchomości. Znajdują one przy tym potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też kwestionowane przez strony postępowania, w tym samą skarżącą. Wbrew zatem zarzutom skargi skorzystanie przez organy z uprawnienia do wygaszenia umowy użytkowania nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Przesłanką upoważniającą do takiego działania, jak to już wyżej wskazano, jest sam fakt zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy z innym podmiotem bez stosownego zawiadomienia właściciela (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.) i nie wymaga spełnienia dodatkowych warunków. Stąd też ani treść ww. umów dzierżawy, ani fakt ich nieobowiązywania w chwili orzekania przez organy nie mogły podważyć skuteczności ustaleń organów w powyższym zakresie. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, wypowiedzenie takiej umowy i doręczenie organowi pisma wypowiadającego umowę, nie sankcjonuje faktu naruszenia przepisów. Niezależnie bowiem od intencji skarżącej, oddanie przedmiotowej nieruchomości w dzierżawę na okres nieprzekraczający trzech lat bądź na czas nieoznaczony, należało oceniać w świetle art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., który obliguje użytkownika odpowiednio do zawiadomienia o zawartej umowie właściciela lub uzyskania zgody tego organu. W tym stanie rzeczy za prawidłowe uznać należy wnioski organów wyprowadzone na gruncie omawianych przepisów u.g.n. Zauważyć ponadto należy, że skarżąca w istocie nie zanegowała powyższych faktów, tj. braku dopełnienia powyższego obowiązku, podjęła natomiast polemikę z jego skutkami, przyjętymi przez organy na tle tych przepisów. Sąd podziela także pogląd organów, że sporna działka nie była potrzebna skarżącej do żadnych celów, w tym społecznych i ogólnych, gdyż jak trafnie wskazano, z krótką przerwą była przez cały czas, tj. od [...] stycznia 2006 r. (już po trzech tygodniach od uzyskania prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości) do roku 2019 wydzierżawiana, a umowy dzierżawy nie wskazywały celu, na jaki były zawarte. Dzierżawa dotyczyła całej nieruchomości. Powyższe wskazuje, że sporna działka przez kilkanaście lat nie była w bezpośrednim władaniu skarżącej. Organy podkreśliły również, że przedmiotowa nieruchomość jest istotna dla Gminy S., gdyż znajduje się w strefie A uzdrowiska i wskazane jest prowadzenie na niej lecznictwa uzdrowiskowego. Zdaniem Sądu rozważania te świadczą o tym, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organy wszechstronnie rozpoznały sprawę i nie można zarzucić im przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nawet jeżeli organy w swych wywodach rozszerzyły ocenę zaniechania przez skarżącą obowiązku zawiadomienia Burmistrza o zawartych umowach dzierżawy, dochodząc do przekonania o wystąpieniu także przesłanki z art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zbędność nieruchomości), to częściowo argumentacja organów powołana przy wyjaśnieniu zastosowania tej podstawy prawnej, wypełnia obowiązek uzasadnienia (w ramach uznania administracyjnego) dokonania wyboru zastosowanego środka w postaci wygaszenia użytkowania na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Skarżąca podnosiła, że korzysta z nieruchomości oraz że jest jej niezbędna, jednakże okoliczności sprawy przeczą temu twierdzeniu. Skarżąca na przestrzeni wielu lat poprzedzających kontrolowane postępowanie administracyjne, zawierała umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, pozbawiając się w ten sposób jej władania i taką jej wolę należy odczytać z faktu zawierania kolejnej z rzędu umowy dzierżawy tej nieruchomości. Użytkowanie jest formą prawną władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności. W tym kontekście zasługują na aprobatę poglądy reprezentowane w orzecznictwie, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością (por. wyrok NSA O/Z w Szczecinie sygn. akt SA/Sz 1548/95, opubl. w OSP 1997/7-8 poz. 137; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 877/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też zdaniem Sądu, zawieranie przez skarżącą umów dzierżawy wyłączyło jej działalność jako użytkownika przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca faktycznie ograniczyła swą rolę do funkcji wydzierżawiającego nieruchomość. Ograniczenie takie, nawet przy czynieniu koniecznych nakładów na jej utrzymanie, nie oznacza wykorzystania nieruchomości oddanej w użytkowanie (tak: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 12/20) Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji o wygaśnięciu użytkowania było prawidłowe. Kwestia zaś zgodności z prawem decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nie stanowiła przedmiotu rozpoznania sprawy, stąd też nie mogła być materią ocenianą przez Sąd w obecnie kontrolowanym postępowaniu. Fakt zaś wypowiedzenia się na ten temat przez organ I instancji nie miał znaczenia w niniejszej sprawie i nie mógł mieć wpływu na podejmowane w sprawie rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.