II SA/Bk 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. wspólników sp. c. "J." Spółka cywilna J. i J. S. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił przyznania pracodawcy "J." Spółka Cywilna dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika A. J. W uzasadnieniu, powołując się na art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo oświatowe organ wskazał, że wnioskodawca nie może uzyskać dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, ponieważ A. J. zdała egzamin czeladniczy (a nie egzamin zawodowy), podczas gdy pracodawca nie jest rzemieślnikiem, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, gdyż nie wykonuje działalności z wykorzystaniem kwalifikacji zawodowych J. S., ani wspólnika – żony J. S. Decyzją z [...] lutego 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną przez wnioskodawcę decyzję, podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Skargę na ww. decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik J. S. i J. S., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj.: a) art. 122 ust. 1 ustawy z 2016 r. – Prawo oświatowe, w zw. z art. 1 pkt 55) lit. a-d oraz art. 170 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2245), w zw. z art. 42 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, że brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych oznacza obowiązek stosowania przepisów nowego prawa, podczas gdy z przyjętego poglądu w orzecznictwie wynika, że w sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, zwłaszcza w zakresie praw nabytych, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, należy stosować normę względniejszą, zaś organ I i II instancji nie wskazał nawet ważnego interesu uzasadniającego stosowanie nowych przepisów prawa do stosunku prawnego powstałego przed wejściem w życie tych przepisów, co zgodnie z poglądem w orzecznictwie jest także niezbędnym wymogiem do przyjęcia domniemania stosowania nowego prawa, b) art. 122 ust. 1 ustawy w zw. z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP na skutek de facto uznania, że pracodawca jest odpowiedzialny za skierowanie ucznia na właściwy egzamin, w sytuacji gdy pracodawca ten nie ma wpływu na dokonany przez młodocianego wybór egzaminu; c) art. 122 ust. 1, 2, 5, 6 i 7 ustawy Prawo o oświacie w brzmieniu sprzed 1 września 2019 r. w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy o rzemiośle w zw. z § 1 pkt 4, § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu z § 1 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, poprzez ich błędną wykładnię, w sytuacji gdy przepisy nie przewidują żadnych konsekwencji w przypadku zdania przez młodocianego zatrudnionego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem egzaminu czeladniczego przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej, zaś pracodawca spełnia kwalifikacje potrzebne do przygotowania zawodowego młodocianych; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa i bez uwzględnienia zasady pewności stanowionego prawa, w sytuacji gdy w analogicznym stanie faktycznym Burmistrz gminy C. decyzją z [...] grudnia 2020 r. (nr sprawy [...]) przyznał pomoc w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, a organy w niniejszym postępowaniu nie uzasadniły przyczyn odejścia od tej praktyki; b) art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych dotyczących intertemporalności na korzyść skarżących, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja odbiera stronie uprawnienia w postaci dofinansowania kosztów kształcenia młodocianej, a organy nie wskazały ważnego interesu publicznego uzasadniającego stosowanie nowych przepisów; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § i § 2 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wyrażające się nie odniesieniem do przedłożonej dokumentacji, z której wynika, że pracodawca spełniał identyczne wymogi jak w zaskarżonej decyzji; d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony z odpowiednim wyprzedzeniem o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do dowodów w sprawie. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z decyzji Burmistrza gminy C. z [...] grudnia 2020 r. oraz o zażądanie akt sprawy nr [...], która toczyła się przed Burmistrzem gminy C. – na okoliczność niezbędnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, tj. wydania przez Prezydenta miasta B. odmiennej decyzji w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przez Prezydenta miasta B. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta B. w sprawie odmowy przyznania pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika A. J. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."). W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że w dniu 1 września 2019 r. weszła w życie nowelizacja ww. przepisu, wprowadzona przez art. 1 pkt 55 lit. a ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2245, ze zm..; zwaną też dalej "ustawą zmieniającą"). Przepis art. 122 ust. 1 pr.oświat. w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją stanowił, że: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1." W wyniku wspomnianej nowelizacji przepis art. 122 ust. 1 pr.oświat. zyskał następujące (nadal obowiązujące) brzmienie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy; 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1." Organ I instancji odmówił przyznania skarżącym dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika ze względu na to, że pracodawca (wspólnik spółki cywilnej – J. S., ani jego małżonka) nie posiadał statusu "rzemieślnika" w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy pr.oświat. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r., w postaci zdania przez młodocianą A. J. egzaminu zawodowego, gdyż młodociany pracownik zdał - co bezsporne - egzamin czeladniczy. Z kolei w ocenie skarżących, w tej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b w brzmieniu sprzed nowelizacji (obowiązującym przed 1 sierpnia 2019 r.), w którym to stanie prawnym - co również bezsporne - zdanie takiego egzaminu przez ww. młodocianą byłoby wystarczającą przesłanką dla przyznania skarżącym wnioskowanego dofinansowania. I to właśnie owa kwestia intertemporalna - według jakiego stanu prawnego: sprzed czy po nowelizacji art. 122 ust. 1 pr.oświat., należało rozpoznać i rozstrzygnąć niniejszą sprawę - stanowi w istocie oś sporu w kontrolowanej sprawie. Okoliczności faktyczne tej sprawy są bowiem bezsporne. W szczególności jest poza sporem, że J. S. (będący instruktorem nauki zawodu) ani jego małżonka J. S. – wspólnicy spółki cywilnej – nie posiadali statusu rzemieślnika w zawodzie kucharza w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle. J. S. posiadał bowiem kwalifikacje w zawodzie technika elektronika, zaś zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o rzemiośle, rzemiosłem jest wykonywanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji wspólnika. Bezsporne jest również, że cykl kształcenia młodocianego pracownika – A. J. – odbył się częściowo według stanu prawnego obowiązującego przed 1 września 2019 r., a częściowo według stanu prawnego po nowelizacji. Umowa o pracę z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego w zawodzie kucharza została zawarta [...] czerwca 2017 r. Z umowy tej wynika, że nauka zawodu będzie trwała 36 miesięcy, "od dnia [...] września 2017 r. do dnia zdania egzaminu czeladniczego, nie dłużej jednak niż do dnia [...] sierpnia 2020 r.". W tym miejscu wypada zauważyć i podkreślić, że - jak widać - już w samej umowie, przy jej zawieraniu, przesądzono rodzaj egzaminu końcowego, jakiemu winien się poddać młodociany: egzamin czeladniczy. W dalszej części umowy zresztą wyraźnie zastrzeżono, że "Nauka zawodu kończy się egzaminem czeladniczym składanym przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej.". Egzamin czeladniczy A. J. zdała [...] października 2020 r. Rozważając w tych okolicznościach faktycznych sprawy wskazaną wyżej kwestię intertemporalną, należy mieć na względzie, że organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach obowiązane były działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazywał organ II instancji, brak przepisów intertemporalnych w ustawie nowelizującej, na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oznacza obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jego zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2008 r. sygn. K 30/06). Organy prawidłowo zatem stosowały przepis art. 122 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie (3 listopada 2020 r.). Wskazać w tym miejscu należy, że także ostatnie 12 miesięcy cyklu kształcenia trwało, jak i sam egzamin czeladniczy A. J. złożyła po nowelizacji art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. pr.oświat., która weszła w życie 1 września 2019 r. Pracodawca miał więc czas na dostosowanie łączącej strony umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego do stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 września 2019 r., który uzależnił przyznanie dofinansowania od statusu pracodawcy i rodzaju zdanego przez młodocianego egzaminu. W ocenie Sądu, z porównania znowelizowanej treści art. 122 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. z treścią przepisu obowiązującego do 31 sierpnia 2019 r. (a więc sprzed jego nowelizacji) wynika, iż wolą ustawodawcy doszło do zmiany struktury analizowanego przepisu i tym samym wynikającej z niego normy prawnej. Na mocy przeprowadzonej nowelizacji organ, o którym mowa w art. 122 ust. 6 pr.oświat., przy dofinansowaniu kosztów wykształcenia młodocianego pracownika winien także wymagać potwierdzenia zdania przez młodocianego pracownika właściwego egzaminu: w przypadku zatrudnienia u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzaminu czeladniczego (art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a), albo w przypadku zatrudnienia u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzaminu zawodowego (art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b). Tymczasem wcześniejsza redakcja przepisu wyraźnie zezwalała na skuteczne ubieganie się przez pracodawcę o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika w sytuacji udokumentowania zdania przez pracownika któregokolwiek egzaminu, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267). Zdaniem Sądu omawiana zmiana treści art. 122 pr.oświat. wprowadziła do aktu prawnego rangi ustawowej w sprawach dotyczących dofinansowania kosztów młodocianego pracownika obowiązek jednoczesnej weryfikacji przez organ właściwy, czy pracodawca jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy o rzemiośle, czy takiego przymiotu jest pozbawiony oraz czy w związku z wynikami takiego ustalenia młodociany pracownik zdał właściwy egzamin wyszczególniony rozłącznie w art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz lit. b pr.oświat. Słusznie zatem organy administracji, celem należytego rozpoznania przedmiotowej sprawy, podjęły się ustalenia, czy pracodawca młodocianego pracownika jest rzemieślnikiem oraz badały, czy w związku z tym, młodociany pracownik zdał właściwy egzamin określony w art. 122 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. Mając na względzie art. 2 ust. 6 ustawy o rzemiośle, zgodnie z którym rzemieślnikiem jest osoba fizyczna, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 – prawidłowo organy ustaliły, że J. S. (wspólnik spółki cywilnej) nie może być uznany za rzemieślnika w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle. Fakt, że pracodawca nie posiadał statusu rzemieślnika nie był również kwestionowany przez skarżących. Tak więc złożenie przez młodocianego pracownika egzaminu czeladniczego, uniemożliwiło pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dofinansowanie kosztów jego kształcenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w sprawie nie miało znaczenia, iż inny organ administracji publicznej – Burmistrz gminy C. – dokonał odmiennego rozstrzygnięcia w analogicznej sprawie. Każda ze spraw jest bowiem indywidualną sprawą rozstrzyganą przez organ w ramach swojej właściwości w oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Słuszny okazał się zarzut, iż strona nie została poinformowana z odpowiednim wyprzedzeniem o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do dowodów w sprawie. W tym przypadku strona nie zdołała jednak wykazać, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, że treść wszystkich dokumentów była stronie znana i były to dokumenty złożone przez samą stronę. Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono jako niezasadną.