II SA/Bk 282/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na czynność Wojewody Podlaskiego z dnia 6 marca 2026 r. nr PS-I.142.1.2026.MK w przedmiocie nieprzeprowadzenia realnej kontroli oraz niepodjęcia skutecznych czynności nadzorczych i monitorujących p o s t a n a w i a odrzucić skargę , R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na "czynność [Wojewody] z zakresu administracji publicznej polegającą na odmowie przeprowadzenia realnej kontroli oraz odmowie podjęcia skutecznych czynności nadzorczych i monitorujących wobec Burmistrza Łap/Centrum Usług Społecznych w Łapach, wyrażoną w piśmie z dnia 6 marca 2026 r., znak: PS-I.142.1.2026.MK". Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności. Alternatywnie – w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżona czynność nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wykonania ustawowego obowiązku monitorowania realizacji świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez organ właściwy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Co więcej, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zatem sprawy, które dotyczą aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Skarżący przedmiotem skargi uczynił "czynność [Wojewody] z zakresu administracji publicznej polegającą na odmowie przeprowadzenia realnej kontroli oraz odmowie podjęcia skutecznych czynności nadzorczych i monitorujących wobec Burmistrza Łap/Centrum Usług Społecznych w Łapach, wyrażoną w piśmie z dnia 6 marca 2026 r., znak: PS-I.142.1.2026.MK". Niemniej jednak z treści ww. pisma oraz akt, którymi dysponuje Sąd, wynika, że pismo to zostało wydane na podstawie art. 227, art. 229 pkt 2 i art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a.".), po przeprowadzeniu postępowania skargowego, unormowanego w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Pismo z 6 marca 2026 r. stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a. Sąd podkreśla, że działania podejmowane przez organ [tu: Wojewodę] w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII Kodeksu, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie skargowe jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, w którym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się stronę i na pismo to nie służy skarga do skarga do sądu administracyjnego. Zawiadomienie to nie jest także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga określona art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20, z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3694/21, z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 958/22, z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 198/23, z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 2082/23, z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1447/25). Oznacza to, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w dziale VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarżący alternatywnie wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wykonania ustawowego obowiązku monitorowania realizacji świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez organ właściwy. W tym zakresie należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Przewlekłość postępowania natomiast obejmuje natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużych odstępach czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). Jeśli przyjąć, jak tego żąda alternatywnie skarżący, że jego skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewody albo przewlekłego prowadzenia postępowania, to wciąż odnosi się ona do skargi powszechnej wniesionej przez skarżącego do Wojewody w trybie postępowania skargowego, o którym mowa była powyżej. Sąd wyjaśnił już, że w sprawach dotyczących trybu skargowego z działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a także, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność czy też przewlekłość postępowania organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem działanie organów administracji publicznej związane z wniesieniem skargi powszechnej w rozumieniu art. 227 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, to skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje również na bezczynność organu (przewlekłość postępowania), mającą miejsce w postępowaniu skargowo-wnioskowym (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2026 r., III SAB/Gd 36/26; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., II OSK 478/09). Reasumując, sąd administracyjny nie posiada legitymacji do rozpoznania przedmiotowej skargi. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności. Sąd administracyjny ocenia zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej, mieszczące się w katalogu określonym w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.