II SA/Bk 283/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] stycznia 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego Z. Ś. kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. B. i Z. B., A. i Z. D. oraz R. i W. Z. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. o nielegalnie prowadzonym zakładzie naprawy pojazdów w budynku gospodarczym należącym do Z. i M. Ś., znajdującym się na działce nr 22438/1 przy ul. S. w Ł. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 maja 2009 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się parterowy murowany budynek gospodarczy, składający się z czterech pomieszczeń. Ostanie pomieszczenie jest własnością M. i Z. Ś. Do tego budynku dobudowany jest w szczycie budynek drewniany, garaż, o wym. 3,64 m x 6,07 m i wysokości ok. 2,30 m, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Obiekt posiada trzy ściany wykonane z desek oraz stropodach z drewnianych belek, jednospadowy, pokryty blachą trapezową. Drewniane drzwi o wym. 2,40 m x 2,20 m zostały obite blachą. Wewnątrz znajduje się kanał służący do naprawy samochodów. Ponadto organ ustalił, że do murowanego pomieszczenia gospodarczego, należącego do M. i Z. Ś. została dobudowana część murowana o wym. 3,60 m x 3,76 m jako przedłużenie tego pomieszczenia. Przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że pomieszczenia gospodarcze wykorzystywane są do prowadzenia działalności usługowej w zakresie naprawy samochodów. W związku z tym, postanowieniem z dnia 14 lipca 2009 r. wstrzymano Z. Ś. użytkowanie części budynku gospodarczego jako warsztatu samochodowego oraz zobowiązano go do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na warsztat samochodowy. Kontrola przeprowadzona w dniu 14 lipca 2010 r. wykazała, że Z. Ś. nie zastosował się do powyższego postanowienia i w przedmiotowym budynku nadal prowadzi działalność związaną z naprawą samochodów. W związku z tym organ l instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazał Z. Ś. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części pomieszczenia użytkowanego jako warsztat samochodowy na pomieszczenie gospodarcze. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. Ś., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że rozstrzygnięto kwestię dotyczącą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego zbadania legalności wybudowania tego obiektu. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 9 listopada 2010 r. podczas których Z. Ś. oświadczył, że garaż drewniany, dobudowany do budynku gospodarczego, wybudował w 1992 r. bez pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś legalności wykonania rozbudowy murowanej budynku gospodarczego, organ l instancji przeprowadził w tym przedmiocie odrębne postępowanie administracyjne. W dniu 1 grudnia 2010 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o udzielenie informacji w zakresie zgodności tego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Ł. poinformował, że przedmiotowy garaż drewniany jest niezgodny z ustaleniami obecnie obowiązującej na terenie miasta uchwały nr 152/XXV/00 Rady Miejskiej Łomży z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka, na której wybudowany jest garaż, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 PU*M z przeznaczeniem podstawowym na bazy magazynowo-składowe oraz usługi w strefie funkcjonalnej 1.2U - teren zabudowy usługowej. Plan dopuszcza modernizację oraz rozbudowę istniejącej zabudowy wyłącznie o funkcji zgodnej z przeznaczeniem terenu (funkcja usługowa). W stosunku do istniejącej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa) innej niż usługowa, plan dopuszcza jedynie możliwość użytkowania budynków i terenu do czasu realizacji przeznaczenia podstawowego. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. stwierdził, że przedmiotowa dobudowa do budynku gospodarczego jest niezgodna z ustaleniami planu i decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał Z. Ś. rozbiórkę samowolnie wybudowanego drewnianego garażu, dobudowanego do budynku gospodarczego. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. Ś. i stwierdził, że skoro organ l instancji zastosował przepisy ustawy obowiązującej w dacie budowy przedmiotowego garażu, to powinien także oprzeć się na wówczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie na planie aktualnym. Ponadto, wskazał, że dokonana przez niego samowola była akceptowana i faktycznie zalegalizowana przez Urząd Miejski w Ł. ponieważ budynek garażu został naniesiony w 2009 r. na mapę ewidencyjną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał, że inwestor przyznał, iż na wybudowanie przedmiotowego garażu nie miał pozwolenia, jednoznacznie też określił datę powstania obiektu, tj. rok 1992 r. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy (dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem w niniejszej sprawie organ l instancji prawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W myśl tego przepisu, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. W niniejszej sprawie niezgodność przedmiotowego garażu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została jednoznacznie wykazana w piśmie z dnia 3 grudnia 2010 r. Prezydenta Miasta Ł. W zaistniałych okolicznościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki, uregulowanym przepisem art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Odnośnie twierdzenia dotyczącego tego, że przedmiotowy garaż został faktycznie zalegalizowany przez Urząd Miejski w Ł., poprzez naniesienie go na mapę ewidencyjną podano, że uprawniony geodeta, który tworzy mapę ewidencyjną ma obowiązek nanieść na nią wszystkie obiekty, które faktycznie znajdują się w terenie, niezależnie od tego czy powstały zgodnie z prawem, czy też nie. Dlatego fakt, że obiekt znajduje się na tej mapie nie może mieć żadnego wpływu na jego legalność. Zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt budowlany może jedynie właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, pomimo że inwestor żąda dokonania legalizacji należącego do niego obiektu, nie może ona nastąpić, gdyż sprzeciwiają się temu przepisy prawa, a w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnej interpretacji ustaleń planu, dlatego muszą się w tej kwestii oprzeć na stanowisku właściwych organów samorządowych, w tym przypadku - Prezydenta Miasta Ł. Końcowo podano, że kwestia uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopiero w zaskarżonej decyzji wynika z faktu, że wcześniej prowadzone postępowania dotyczyły samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny i prowadzone były na podstawie odrębnych przepisów. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wniósł Z. Ś. i zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji która, biorąc pod uwagę niekwestionowaną przez urząd datę dokonania samowoli budowlanych - rok 1992, fakt prowadzenia wcześniejszych postępowań, które nie zakończyły się wydaniem ostatecznych decyzji nakazujących dokonanie rozbiórki oraz zmianę prawa własności nieruchomości - akt notarialny z dnia 28 kwietnia 2004 r., nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego, - art. 6 kpa, poprzez powołanie się w zaskarżonych decyzjach na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 marca 2000r, podczas gdy podstawą procedowania winien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie dokonania samowoli budowlanych. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie należało uwzględnić przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący faktu wybudowania spornego obiektu drewnianego, w roku 1992 r., bez pozwolenia na budowę. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy nie budzi wątpliwości, jak również nie jest kwestionowana, a wręcz potwierdzona przez stronę skarżącą. W tak ustalonych okolicznościach sprawy prawidłowo również organy nadzoru budowlanego przyjęły, że materialnoprawną podstawę podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Zgodnie z normą tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.). Należy także podzielić przyjęte w sprawie stanowisko dotyczące kwalifikacji prawnej obiektu, iż wymagał on pozwolenia na budowę. Stosownie zatem do przepisu art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe przepisy dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art. 40 i art. 42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust.1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2. Jak wynika z przeprowadzonej analizy przepisów prawa budowlanego podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły – podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, prezentowany w orzecznictwie sądowy, pogląd (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06), zgodnie z którym wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Zgodnie z tezą zawartą w przywołanym wyroku zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Dokonując kontroli podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy także podkreślić, że podstawą dokonywanej przez organy administracyjne kontroli w zakresie oceny skutków samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny stanowić łącznie rysunek planu oraz jego tekst. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06). Podkreślenia wymaga, że inaczej niż to ma miejsce w przypadku stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z roku 1974 nakazuje, aby to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako wyspecjalizowany organ zbadał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we własnym zakresie. Organ nadzoru budowlanego nie możne zatem, tak jak to przewiduje art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zastąpić samodzielnej oceny skutków samowoli budowlanej z postanowieniami miejscowego planu, wydanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zaświadczeniem stwierdzającym zgodność inwestycji z planem. Analogiczny pogląd wyrażono w wyroku wsa we Wrocławiu dnia 10.03.2011 r., II S.A./Wr 622/10, dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z tych też względów stwierdzić należy, że kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z roku 1974, bowiem organy obu instancji nie dokonały oceny zgodności samowolnie wybudowanego garażu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnej interpretacji ustaleń planu, dlatego muszą się w tej kwestii oprzeć na stanowisku właściwych organów samorządowych. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają oceny zgodności wybudowanego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 7, 77 k.p.a. Z uwagi na to, że w sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły zagadnienia kluczowego z punktu widzenia niniejszej sprawy – zgodności bądź niezgodności obiektu z postanowieniami planu – Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a" - "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujący wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200.