II SA/Bk 284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. M. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (zwany dalej: PPIS) decyzją z dn. [...].01.2010 r. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u J. M. M. choroby zawodowej – nowotworu złośliwego skóry wywołanego działaniem promieniowania jonizującego, wymienionej w poz. 16.6. wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dn. 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869). PPIS wydał decyzję w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] z dn. [...].08.2008 r. Poradni Chorób Zawodowych w B., pismo Instytutu Medycy Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dn. [...].12.2009 r. oraz o analizę narażenia zawodowego. Z opinii medycznych wynikało, że stwierdzono u Skarżącego istnienie nowotworu podstawno – komórkowego skóry nosa, jednakże nie dopatrzono się związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a narażeniem zawodowym, gdyż Skarżący był narażony, podczas pracy zawodowej, na promieniowanie UV które nie figuruje w wykazie czynników rakotwórczych (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 1.12.2004 r. w sprawie substancji, preparatów... Dz. U. nr 280, poz. 2771) a nadto prawdopodobieństwo udziału promieniowania w indukcji nowotworu nie przekraczało 10%. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (pismo z [...].12.2009 r.) wyraził pogląd, że chociaż istnieje duże prawdopodobieństwo braku wpływu czynników zawodowych na powstanie nowotworu, to jednak kompleksowa ocena wpływu czynników środowiska jest obecnie niepełna i niemożliwa do przeprowadzenia. Aby ocenić wpływ czynników zawodowych na powstanie nowotworu, należałoby wyeliminować inne czynniki o charakterze pozazawodowym, co wymagałoby badania lekarskiego z pełnym wywiadem oraz oceną stanu miejscowego skóry. Biorąc pod uwagę oświadczenie J.M. M., że nie stawi się na dodatkowe badania, PPIS wydał decyzję w dniu 11.01.2010 r. na podstawie oceny posiadanego materiału dowodowego, a w szczególności o ocenę narażenia zawodowego, w której nie wykazano narażenia na koncerogeny etiologiczne odpowiedzialne za rozpoznany klinicznie nowotwór skóry u pacjenta. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący żądał jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i 7 uważając, że decyzja organu I instancji jest pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych oraz oparta na pospolitych łgarstwach na temat faktycznych zagrożeń fizycznych i chemicznych występujących w miejscu pracy. P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (zwany dalej: PPWIS), decyzją z dn. [...].02.2010 r. o nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PPWIS rozpatrzył odwołanie z dn. [...].01.2010 r. J. M. M., od decyzji organu I instancji z dn. [...].01.2010 r., w zwykłym toku instancji, pomimo, iż odwołujący się żądał unieważnienia na podstawie art. 156 k.p.a. Organ wyjaśnił, że odwołanie zostało złożone w terminie przewidzianym dla odwołań w trybie zwyczajnym, który to tryb charakteryzuje się szerszym katalogiem uprawnień dla strony niż tryb nadzwyczajny (np. o stwierdzenie nieważności), to uzasadniało rozpatrzenie odwołania w trybie zwyczajnym zwłaszcza, że decyzja organu I instancji- do której Skarżący wniósł szereg zastrzeżeń – nie była ostateczna. W uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej, PPWIS wytknął organowi I instancji, szereg uchybień natury procesowej i niewłaściwej interpretacji prawa. Przytaczając treść § 6.1. rozporządzenia Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869), organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędnie wydane orzeczenia lekarskie, które opierały się na niepełnej informacji co do oceny narażenia zawodowego Skarżącego. Materiał dowodowy, zebrany przez PPIS, nie zawierał pełnej dokumentacji w zakresie ryzyka zawodowego J. M. M. W aktach sprawy administracyjnej brak było formularza oceny narażenia zawodowego przeprowadzonego po 11.04.2007 r. tj. po wszczęciu przez organ I instancji, postępowania w sprawie choroby zawodowej – nowotworu skóry. Nadto, organ odwoławczy zauważył, że lekarz orzecznik powołał się na dokumenty: pismo PPIS w B. [...] z dn. [...].12.2000 r. i nr [...] z dn. [...].04.2003 r., których nie było w aktach sprawy. Takie uchybienia proceduralne powodowały, zdaniem PPWIS, konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Brak oceny narażenia zawodowego Skarżącego oznaczało przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy, zalecił PPIS zebranie pełnego materiału dowodowego poprzez wykorzystanie wszelkich możliwych środków dowodowych dla przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego J. M. M. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, J. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji organów obydwu instancji. Zdaniem Skarżącego organ I instancji zignorował wszelkie dane o narażeniu na chorobę zawodową, które to zostały mu dostarczone w 1989 roku przez pracodawcę, natomiast organ II instancji dysponował wszelką dokumentacją, aby wydać prawidłową decyzje bez potrzeby przekazywania PPIS "instrukcji dowodowych", które nie mieszczą się w zasadach prawnych Rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002 r. W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji zawierała takie uchybienia proceduralne, które kwalifikowałyby ją do uchylenia w zwyczajnym trybie postępowania i dla zachowania zasady dwuinstancyjności – art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna, zaś na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w takim zakresie, w jakim nie jest uprawniony przeprowadzić tego organ II instancji. Decyzja PPWIS z dnia [...].02.2010 r. została wydana w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi o tym, że organ odwoławczy może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, Inspektor Wojewódzki nie mógł wydać, w sprawie niniejszej, orzeczenia merytorycznego, skoro organ I instancji nie zebrał i nie ocenił w pełni materiału dowodowego, a w szczególności chodziło o tę część postępowania, która dotyczyła narażenia zawodowego Skarżącego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869) i ono znajdowało zastosowanie w niniejszej sprawie, nie zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 30.07.2002 r., jak błędnie twierdzi Skarżący. Przepisy nowego rozporządzenia zawierają normy postępowania adresowane m.in. do organów sanitarnych, które mają obowiązek je stosować przy prowadzeniu postępowania w sprawie choroby zawodowej. PPWIS słusznie zauważył, że brak w aktach sprawy pełnej dokumentacji odnośnie narażenia zawodowego w miejscu pracy Skarżącego, w tym także brak formularza oceny narażenia zawodowego przeprowadzonego po 11.04.2007 roku, co miało negatywny wpływ na sporządzone orzeczenia lekarskie. Skarżący twierdzi, że już w 1989 roku była przedstawiona przez pracodawcę dokumentacja w przedmiocie warunków pracy Skarżącego i jego narażenia na szkodliwe działanie czynników chemicznych i fizycznych. Sąd przyznaje, że materiał dowodowy był gromadzony w sprawach dotyczących innych jednostek chorobowych, gdyż Skarżący od wielu lat ubiegał się o uznanie chorób zawodowych ( co jest Sadowi znane z uwagi na szereg skarg rozpoznawanych przed tutejszym Sądem w latach ubiegłych). Zatem, nic nie stoi na przeszkodzie, aby materiał dowodowy zgromadzony w innych sprawach, został wykorzystany w sprawie niniejszej o ile organ uzna ten materiał za przydatny, w myśl zasady, że "jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy..." (art. 75 §1 k.p.a.). Problem jednakże polega na tym, że organ odwoławczy nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, a co najważniejsze – takiego materiału nie zebrał, nie przedstawił i nie ocenił w sposób wyczerpujący organ I instancji w swojej decyzji z dnia 11.01.2010 roku. Stąd też Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie miał możliwości podjęcia innej decyzji, jak tylko wydać decyzję uchylającą i zobowiązać organ I instancji do prawidłowego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dlatego też, Sąd podzielił argumentację organu II instancji, albowiem w każdej sprawie organy muszą przestrzegać procedury administracyjnej, postępując zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. PPWIS rozpoznał odwołanie Skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej stosując tzw. zwykły tryb odwoławczy, wynikający m.in. z art. 127 § 1 § 2 k.p.a., art. 138 §2 k.p.a. Taka kwalifikacja odwołania była prawidłowa, gdyż Skarżący wniósł odwołanie w terminie 14 dni od otrzymania decyzji organu I instancji (art. 129 k.p.a.). Jeśli natomiast chodzi o stwierdzenie nieważności, to jest to postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym tzn. wówczas, gdy strona odwołuje się od decyzji ostatecznej, ponieważ wcześniej nie znała lub nie wiedziała o poważnych uchybieniach takiej decyzji (wówczas ocenia się tę decyzję w świetle art. 156 k.p.a., na który to przepis błędnie powołał się Skarżący w tej sprawie). Reasumując, Sąd wyjaśnia Skarżącemu, iż zaskarżona przez Niego decyzja SKO jest zgodna z prawem, jest korzystna dla Skarżącego chociaż nie przesądziła merytorycznie kwestii choroby zawodowej (decyzja tzw. kasacyjna), zaś złożenie skargi do Sądu na tę decyzję powoduje (niestety) wydłużenie się postępowania przed organem I instancji, gdyż akta administracyjne pozostają w dyspozycji Sądu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.