II SA/Bk 285/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zapisu powierzchni działek w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wydaną w sprawie zapisu działki nr 197 i 25 w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu wsi N. J. gmina Z. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Przedmiotowe działki stanowią własność B. J., która nabyła je na podstawie umowy darowizny z dnia 19 czerwca 1996 r. W 2009 r. Starosta Z. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Celem tej modernizacji było dostosowanie operatu ewidencji gruntów z lat 60-tych do wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38. póz. 454), czyli obliczenie powierzchni działek ze współrzędnych z dokładnością zapisu do 0,0001 ha (§ 62 tego rozporządzenia). Przed modernizacją działka nr 197 miała powierzchnię 0,6800 ha zaś działka nr 25 powierzchnię 0.5100 ha. W wyniku przeprowadzonej modernizacji działka nr 197 otrzymała powierzchnię 0.6694 ha zaś działka nr 25 powierzchnię 0.5163 ha. Na skutek pism B. J. z dnia 6 sierpnia 2009 r. i 8 października 2009 r. w których zawarto żądanie wyjaśnienia różnicy w powierzchniach działek, Starosta Z., w ramach kontroli, stwierdził, że granice działki nr 197 i jej działek sąsiednich według stanu z 1961 r. są niejednoznaczne. Dlatego też pismem z dnia 27 października 2009 r. zobowiązał P. Biuro Geodezji, Klasyfikacji i Rekultywacji Gruntów s.c. w B. - wykonawcę prac modernizacyjnych do poprawy obliczeń powierzchni tej działki, oraz przeprowadzenia jej pomiarów. Wykonawca prac w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że pomiar granicy działki nr 197 na styku z działką nr 198 wykazano w 1961 r. dwukrotnie tj. raz przy pomiarze bezpośrednim, drugi zaś raz - przy pomiarze uzupełniającym. Powierzchnia działki nr 197 na podstawie pomiaru bezpośredniego wynosi 0,6694 ha, natomiast na podstawie pomiaru uzupełniającego - 0,6798 ha. Z tytułu zaistniałych rozbieżności, dokonano pomiaru działki na gruncie. Obecna przy tych czynnościach B. J. nie zaakceptowała żadnej wersji przebiegu granic, nie wskazała innego ich przebiegu i odmówiła podpisania protokołu. Odnośnie działki nr 25 Starosta Z. stwierdził, że w ramach modernizacji poprawnie wykonano obliczenie współrzędnych punktów granicznych, jak i powierzchni działki. W tym stanie faktycznym organ I instancji dla działki nr 197 przywrócił powierzchnię sprzed modernizacji, natomiast dla działki nr 25 pozostawił powierzchnię obliczoną w ramach modernizacji. Z decyzją tą nie zgodziła się B. J. i zażądała zachowania archiwalnych granic i powierzchni przedmiotach działek. Podniosła, że dokonane zmiany wprowadzono bez jej wiedzy. Nadto pełnomocnik odwołującej się zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa w zakresie niestarannego zebrania materiału dowodowego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał, że zmiany powierzchni działek dokonano w ramach modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Z przepisu art. 24a ust. 8 ustawy wynika, że projekt operatu opisowo - kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków po upływie terminu jego wyłożenia. W przedmiotowej sprawie odnowiony operat ewidencji gruntów i budynków zaczął obowiązywać od dnia 6 sierpnia 2009 r. Informację tę Starosta Z. ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 7 października 2009 r. (Dz. Urzęd. Woj. Podl. nr 197 póz. 2150). W informacji tej zawarto pouczenie, że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w tej modernizacji, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia powyższej informacji w dzienniku urzędowym województwa zgłaszać zarzuty do tych danych. Zgodnie z art. 24a ust. 1 2 ustawy zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. B. J. zarzuty do wyników modernizacji złożyła w dniu 9 października 2009 r., czyli to po upływie wyznaczonego terminu. Oznacza to, że począwszy od 6 sierpnia 2009 r. dla przedmiotach działek zaczęły obowiązywać powierzchnie obliczone z dokładnością zapisu do 0.0001 ha niezależnie od tego czy zostały one prawidłowo obliczone a zgłoszony zarzut należało potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Z. zasadnie w stosunku do działki nr 197 przywrócił jej dotychczasowy zapis powierzchniowy. Ustalono bowiem, że dokumentacja archiwalna dotycząca granic tej działki jest niespójna i niejednoznaczna. W tym stanie rzeczy, zachodziła konieczność ustalenia granic w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych (§ 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W ramach przeprowadzonego z udziałem odwołującej się pomiaru geodezyjnego stwierdzono spór graniczny. Eliminacja tego sporu wymaga ingerencji w stosunki własnościowe, do czego nie są upoważnione organy administracji publicznej do spraw geodezji. Organ nadmienił, że wydanie decyzji dotyczącej wyłącznie zmiany powierzchni działek, gdzie błędnie obliczono ich powierzchnie, nie powoduje naruszenia prawa. Ten stan rzeczy odnosi się do przypadku, gdy nie jest to spowodowane zmianą przebiegu granic działek. Tym samym, dopuszczalna jest zmiana w ewidencji gruntów i budynków odnośnie wpisania faktycznych powierzchni działek. Zmiana ta, w następnej kolejności będzie podstawą do zmiany powierzchni w księdze wieczystej. Taki stan rzeczy zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdzie do sprostowania powierzchni działki nr 25 przyjęto dane archiwalne przebiegu jej granic z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr 25 przed odnowieniem ewidencji gruntów w 1980 r. posiadała nr 75/1 i powstała w 1975 r. w wyniku podziału działki nr 75 wykonanego w ramach pomiaru do uwłaszczeń. W wyniku uwłaszczeń działka nr 75/1 otrzymała powierzchnię 0.5120 ha. Wskutek odnowienia ewidencji gruntów w 1980 r., działka ta otrzymała powierzchnię 0.51 ha. W dacie tego odnowienia obowiązywało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 marca 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. nr 11, poz. 98 ze zm.), które zobowiązywało wykazywać ogólny obszar działki na terenie gromad z dokładnością zapisu do 100 m2 (0.01 ha). Po tej dacie, pisane rejestry gruntów przeniesiono na komputerowe nośniki informacji. Powierzchnie działek, które przeniesiono na te nośniki zapisywano z dokładnością do 1 m2. W związku z tym, w miejsce dotychczasowej powierzchni 0,51 ha, wpisano powierzchnię 0,5100 ha. Odwołująca się umową darowizny z 1996 r. nabyła własność działki nr 25 o powierzchni 0.5100 ha, którą to powierzchnię wykazano następnie w KW 19894. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy wyłącznie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, a nie jej powierzchni. Zatem wpis powierzchni w części "oznaczenie nieruchomości działu I Księgi Wieczystej" nie jest objęty domniemaniem prawdziwości z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W ewidencji gruntów wykazuje się powierzchnię gruntów obowiązującą aktualnie, co oznacza, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmian ewidencyjnych z mocą wsteczną. Oznacza to, że dla działki nr 25 nie może to być powierzchnia z KW [...], skoro ta powierzchnia jest nieaktualna. Obliczenie powierzchni działki nr 25 w ramach modernizacji nie było spowodowane zmianą jej granic. Do jej obliczenia przyjęto granice ze scalenia gruntów z 1928 r. oraz granice z pomiaru do uwłaszczeń z 1975 r. Tym samym organ I instancji nie naruszył prawa pozostawiając w ewidencji gruntów i budynków powierzchnię działki nr 25 obliczoną w ramach modernizacji. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła B. J. i zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i 77 kpa przez to, że organ nie zebrał oraz nie uporządkował okoliczności potwierdzających doniosłe fakty, z których rodził skutki prawne w taki sposób, iż nie gwarantował załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes skarżącej, 2. art. 10 w zw. z art. 89 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie zgłoszonego żądania w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pomimo tego, że zachodziła oczywista i obiektywna potrzeba "uzgodnienia interesów stron" oraz udziału świadków, 3. art. 67 kpa i art. 68 § 1 kpa w zw. z art. 77 kpa przez to, że oględziny nie zostały utrwalone w protokole tak "aby wynikało z niego kto, kiedy , gdzie i jakich czynności dokonał". W szczególności, jakie uwagi głosiły obecne osoby, co miało ten skutek, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest chaotyczne, 4. art. 107 § 1 oraz § 3 kpa poprzez to, że decyzja nie zawiera wszystkich obligatoryjnych składników w tym nie wyodrębnia uzasadnienia prawnego od samej podstawy prawnej co skutkuje naruszeniem art. 8 nakazującego pogłębianie zaufania obywateli od organów Państwa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnić należy przede wszystkim charakter postępowania prowadzonego przez organy geodezyjne, w którym wydana została zaskarżona decyzja. Jest to postępowanie prowadzone w ramach zarządzonej przez Starostę modernizacji ewidencji gruntów, na podstawie art. 24 "a" prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ramach postępowania modernizacyjnego prowadzonego z urzędu, na skutek zarządzenia Starosty, sporządzono projekt operatu opisowo-kartograficznego, w którym – zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonano numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej oraz obliczono powierzchnie działek ewidencyjnych. Numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonano za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych (§ 61 rozporządzenia), natomiast pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 (§ 62 rozporządzenia). Efektem przeprowadzonej modernizacji ewidencji było określenie nowych powierzchni dla działek należących do skarżącej B. J. Działka nr 197, która miała powierzchnię 0,6800 ha, w wyniku modernizacji otrzymała powierzchnię 0,6694 ha, zaś działka nr 25 o powierzchni dotychczasowej 0,5100 ha otrzymała powierzchnię 0,5163 ha. Zgodnie z przepisem art. 24 "a" ustawy, w postępowaniu związanym z modernizacją ewidencji gruntów i budynków każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków , może, w zależności od etapu postępowania modernizacyjnego, zgłaszać uwagi do projektu operatu (art. 24 "a" ust. 6) lub zarzuty do danych zawartych w operacie (art. 24 "a" ust. 9 ustawy). Zarzuty zgłaszane przez skarżącą organ I instancji – zgodnie z przepisami art. 24 "a" ust. 12 ustawy – zakwalifikował prawidłowo jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, przeprowadzając postępowanie zakończone ostateczną decyzją, będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi. Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. podjął różne rozstrzygnięcia odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących obu działek. Oddalił zarzut dotyczący działki nr 25, natomiast uwzględnił zarzut dotyczący działki nr 197 poprzez przywrócenie powierzchni tej działki sprzed modernizacji operatu ewidencji gruntów. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ jest zgodne z prawem i nie narusza interesu prawnego skarżącej. Modernizacja danych ewidencji sprowadzała się przecież do obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych, na podstawie współrzędnych, z dokładnością zapisu do 0.0001 ha. Modernizacja w żaden sposób nie dotyczyła kwestii uprawnień właścicielskich skarżącej, ani przebiegu granic działek będących przedmiotem jej własności. Zarzuty dotyczące zmiany powierzchni obu działek zostały rozpoznane, rozstrzygnięte i uzasadnione zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisami § 36 – 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organy geodezji obu instancji należycie wyjaśniły i uzasadniły w oparciu o dokumentację techniczną, że poprawnie dokonano obliczeń modernizacyjnych powierzchni działki nr 25. Jak stwierdza organ I instancji – do obliczenia użyto miar archiwalnych, które są czytelne i jednoznaczne. Fakt, iż na skutek obliczenia powierzchni działki nr 25 z dokładnością obliczeń do 0,0001 ha "przybyło" (w obliczeniach) działce 63 m2 powierzchni nie narusza interesu prawnego skarżącej. Dlatego też oddalenie zarzutu skarżącej dotyczącego zapisu powierzchni działki nr 25 nie budzi wątpliwości. Skutek modernizacji obliczenia powierzchni działki nr 197 był odmienny – zapis powierzchni działki, który przed modernizacją wynosił 0,6800 ha uległ zmniejszeniu do wielkości 0,6694 ha. W takiej sytuacji skarżąca mogła podnieść zarzut naruszenia interesu prawnego. Wobec braku jednoznacznego materiału co do granic działki nr 197 zobowiązano wykonawcę prac modernizacyjnych do poprawy obliczeń powierzchni tej działki oraz przeprowadzenia jej pomiarów w terenie. Procedurę przeprowadzenia pomiarów regulują przepisy § 37 i 38 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Istotne postanowienia tych przepisów, to wskazanie, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób zainteresowanych, które stawiły się w miejscu i terminie dokonywanych ustaleń (§ 38 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wykonawca przystąpił do ustalenia przebiegu granic działek, jednakże wobec niewyrażenia zgody na przebieg granicy wg dokumentów archiwalnych przez skarżącą, nie doszło do złożenia zgodnych oświadczeń woli przez strony (k.8 akt administracyjnych). Wobec braku zgody skarżącej na ustalenie przebiegu granic, organ geodezji zobowiązany był uwzględnić zarzut skarżącej odnośnie powierzchni działki nr 197 i przywrócić zapis powierzchni tej działki sprzed modernizacji operatu ewidencji tj. wpisać powierzchnię 0,6800ha. W sytuacji prawnej skarżącej przywrócono status quo, nie można więc mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, ani o naruszeniu prawa. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zarzuty sformułowane w skardze uznać trzeba za bezzasadne lub bezpodstawne. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 67 i 68 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 Kpa (sformułowany w pkt 3 skargi) o braku utrwalenia przeprowadzonych oględzin granic w protokole. Jak już wskazano, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się (k.8): Protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, w którym zawarte są wszelkie dane wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności oświadczenia zainteresowanych stron, w tym oświadczenie skarżącej o niewyrażeniu zgody na przebieg granicy wg danych archiwalnych. Bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisów art. 10 w zw. z art. 89 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pomimo tego, że – zdaniem pełnomocnika skarżącej – zachodziła oczywista i obiektywna potrzeba "uzgodnienia interesu stron" oraz udziału świadków. Stanowisko pełnomocnika skarżącej jest błędne. W przypadku postępowania w sprawie zarzutów prowadzonego na podstawie art. 24 "a" prawa geodezyjnego i kartograficznego wyjaśnieniu sprawy służy ustalenie przebiegu granic działek dokumentowane protokołem, o którym była wyżej mowa. W sytuacji braku zgodnych oświadczeń stron, czyli zaistnienia sporu co do przebiegu granicy organy ewidencji nie są kompetentne do prowadzenia uzgodnienia interesu stron, czy też wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Pełnomocnik skarżącej myli zapewne przeprowadzenie modernizacji (art. 24 "a" ustawy) z rozgraniczeniem gruntów, które jest odrębnym postępowaniem należącym do kompetencji organu wykonawczego samorządu gminy (art. 30 prawa geodezyjnego i kartograficznego). Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 1 oraz § 3 Kpa. poprzez to, że decyzja nie zawiera wszystkich obligatoryjnych składników, w tym nie wyodrębnia uzasadnienia prawnego od samej podstawy prawnej. Skarżąca nie wskazuje jakich to obligatoryjnych składników nie zawiera zaskarżenie decyzji. Co się tyczy podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego, stwierdzić należy, iż podstawa prawna decyzji obu instancji jest powołana prawidłowo. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyraźnie rozgraniczono elementy uzasadnienia faktycznego oraz rozważania stanowiące uzasadnienie prawne. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa., albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej i jej pełnomocnika, organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 24 "a" ust. 12 prawa geodezyjnego i kartograficznego w sposób zgodny z prawem, gromadząc i oceniając materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia istoty tej właśnie sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).