II SA/Bk 287/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. R. i W. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003 r. nr X/68/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki 1. stwierdza nieważność § 18 pkt 6 oraz § 21 ust. 6 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...] Mońki; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Mońkach solidarnie na rzecz skarżących B. R. i W. R. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Mońkach (dalej: Rada, organ) podjęła w dniu 10 grudnia 2003 r. uchwałę nr X/68/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788 zez m.). Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli B. R. i W. R. (dalej: skarżący), w której zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 399; dalej: u.p.c.g.), - art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061; dalej: K.c.), - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie dopuszcza lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na ich działce oznaczonej nr geod. [...]obręb ewidencyjny [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu 7 lutego 2023 r. zgłosili zamiar budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-BIO 2500 o przepustowości 0,83 m3/dobę na ich działce położonej w Mońkach przy ul. [...]o nr geodezyjnym działki [...]. Starosta Moniecki decyzją z dnia 7 marca 2023 r. wniósł sprzeciw i mimo wniesienia odwołania i następnie skargi, decyzja ta stała się prawomocna. Dalej skarżący wyjaśnili, że zgodnie z zapisami przedmiotowego planu, tj. § 8 ust. 1 pkt 26, działka nr [...], której są właścicielami, znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 28MN (tereny z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym). Zgodnie z § 18 pkt 6 planu, na terenie tym odprowadzanie ścieków ma się odbywać do kanalizacji sanitarnej - do czasu realizacji kanalizacji na terenach, które jej nie posiadają - dopuszcza się indywidualne gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach, z zapewnieniem ich wywożenia do punktu zlewnego w oczyszczalni miejskiej. Natomiast w § 21 ust. 6 planu uregulowano, że na terenach przewidzianych do skanalizowania, objętych kanałami, o których mowa w ust. 1, pkt 2 i 3 do czasu budowy kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników z wywożeniem do punktu zlewnego przy oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżących powyższe uregulowania planu są niezgodne z przepisami, przede wszystkim z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. Z przepisu tego wynika, że to właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem gdy sieć nie istnieje, wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór i ustawowe uprawnienie do wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków lub w szczelny zbiornik. Niedopuszczenie przez lokalnego uchwałodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją, którym jest zapewnienie w tym przypadku możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego. Ponadto zdaniem skarżących, obowiązujące uregulowania przedmiotowego planu naruszają ich uprawnienia właścicielskie (art. 140 K.c.) w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci budowy przydomowych oczyszczalni. Tymczasem przepisy prawa miejscowego, jako akty niższej rangi, nie mogą być sprzeczne z przepisami rangi wyższej (ustawą). Również w ocenie skarżących zapisy przedmiotowego planu naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W przepisie tym jest mowa o zasadzie zgodności planu miejscowego z przepisami odrębnymi. W przypadku zaś przedmiotowego planu zachodzi brak tej zgodności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mońkach wniosła o uwzględnienie skargi w całości i odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania sądowego. Wyjaśniła, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżących są słuszne i zasadne. Jednakże organ nie mógł sam uwzględnić skargi, gdyż sprzeciwiają się temu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęcie przez organ uchwały o zmianie planu wymaga przeprowadzenia, zgodnie z art. 17 u.p.z.p., całej procedury planistycznej, która jest czasochłonna i może trwać nawet do dwóch lat. Udzielając zaś skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia skutków naruszenia prawa już wtedy przyznano rację podnoszonym przez nich argumentom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003 r. nr X/68/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki. Została ona zaskarżona przez skarżących na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609; dalej: u.s.g.). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z racji zaskarżenia aktu prawa miejscowego podjętego przed dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), którą dokonano zmiany m.in. art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie musiała zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosił 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej w Mońkach jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnili też wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w siedzibie organu w dniu 20 lutego 2024 r. Organ odpowiedział na wezwanie w dniu 22 marca 2024 r. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono w dniu 22 kwietnia 2024 r. (21 kwietnia 2024 r. to niedziela), a zatem zachowany został 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien zbadać, czy interes prawny skarżących został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący są współwłaścicielami działki o nr geod. [...]położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiadają więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z uchwalonym w dniu 10 grudnia 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyżej wymieniona działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 28MN (tereny z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym). Zgodnie z § 18 pkt 6 planu, na terenie tym odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej - do czasu realizacji kanalizacji na terenach, które jej nie posiadają - dopuszcza się indywidualne gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach, z zapewnieniem ich wywożenia do punktu zlewnego w oczyszczalni miejskiej. Natomiast w § 21 ust. 6 planu uregulowano, że na terenach przewidzianych do skanalizowania, objętych kanałami, o których mowa w ust. 1, pkt 2 i 3 do czasu budowy kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników z wywożeniem do punktu zlewnego przy oczyszczalni ścieków. Powyższe oznacza, że działka skarżących nie ma aktualnie możliwości podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej. Ze względu na uregulowania przedmiotowego planu, skarżącym nie wyrażono zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na ich działce. Dodatkowo na zapytanie Burmistrza Moniek z dnia 28 lutego 2024 r., Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach odpowiedział pismem z dnia 4 marca 2024 r., w którym wyjaśnił, że nie planuje budowy sieci kanalizacyjnej w ulicy [...](na odcinku od ul. [...] do ul[...]) w Mońkach. Tym samym stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, gdyż ogranicza sposób wykonywania przez nich prawa własności poprzez brak możliwości zrealizowania na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreślenia jednak wymaga, że samo naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje uwzględnienia wniesionej przez nich skargi. Otwiera ono natomiast drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i zbadania przez Sąd, czy w toku procedury planistycznej i w trakcie uchwalania planu miejscowego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Stwierdzenie powyższego nakłada zaś na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty uchwalania planu) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem Sądu w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem właściwości organu ani też z istotnym naruszeniem trybu postępowania. Przedmiotowy plan był bowiem oceniany w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie II SA/Bk 644/16. Zostały natomiast naruszone zasady sporządzania planu, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności tego planu w zaskarżonej części. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 18 pkt 6 i § 21 ust. 6. Chociaż nieprecyzyjnie, ale również w skardze oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 19 lutego 2024 r.), skarżący także wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. W ocenie Sądu, dokonując merytorycznej oceny uchwały objętej skargą należy stwierdzić, że naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło z obrazą przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jego uchwalenia, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 18 pkt 6 i § 21 ust. 6 planu w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na działce o numerze geodezyjnym [...]w obrębie ewidencyjnym [...]. Stanowisko takie wynika z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (w wersji obowiązującej na datę podjęcia zaskarżonej uchwały), który nakazywał, aby projekt planu, a tym samym także finalna treść jego postanowień uchwalonych przez radę gminy, był zgodny z przepisami odrębnymi. Do przepisów tych zalicza się art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 53 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085). Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Sądu z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wynika prawo właściciela do zastosowania jednego z dwóch przewidzianych w tej ustawie rozwiązań odprowadzania ścieków bytowych z nieruchomości w sytuacji, gdy nie ma możliwości przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej. Podkreślenia też wymaga, że wybór jednego z tych rozwiązań należy do właściciela nieruchomości a nie do uchwałodawcy lokalnego (rady gminy). Ustanowionego w ustawie prawa wyboru przysługującego właścicielowi nieruchomości nie może pozbawiać akt niższej rangi, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza gdy nie ma przepisów odrębnych, które narzucałyby właścicielowi nieruchomości odprowadzanie ścieków tylko do szczelnego szamba z wyłączeniem przydomowej oczyszczalni ścieków (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Go 753/23). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd, że właściciel nieruchomości ma obowiązek wyposażenia jej w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 714/21). Sąd w składzie niniejszym w pełni przychyla się do powyższego stanowiska. W stanie faktycznym sprawy kanalizacja sanitarna przy ul [...]w Mońkach (przy której znajduje się działka nr [...]) nie została zrealizowana i jak twierdzi Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach, na razie nie jest planowana. Zdaniem Sądu podkreślenia też wymaga, że jak trafnie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim sprawie II SA/Go 753/23, z dniem 9 sierpnia 2022 r. zmianie uległa treść ar. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z aktualnym brzemieniem tego przepisu przez nieczystości ciekłe rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. W konsekwencji powyższej zmiany poprzez wprowadzenie na podstawie art. 5 ust. 3a i ust. 3b u.c.p.g. obowiązku gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (ust. 3a) i pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (ust. 3b) rozszerzeniu uległ zakres obowiązków właściciela nieruchomości zaopatrzonej w przydomową oczyszczalnię ścieków. Tym samym w obecnym stanie prawnym obowiązkiem właściciela nieruchomości wyposażonej zarówno w zbiornik bezodpływowy jak i nieruchomości zaopatrzonej w przydomową oczyszczalnię ścieków jest pozbywanie się nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Powyższa zmiana, zdaniem Sądu, ma znaczenie dla oceny legalności kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje dwa równorzędne rozwiązania w zakresie utrzymania czystości na terenie nieruchomości, przy czym w obecnym stanie prawnym w każdym przypadku obowiązkiem właściciela nieruchomości jest pozbywanie się zebranych nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami prawa. Wybór jednego ze sposobów nie oznacza zatem zróżnicowania zakresu obowiązków właściciela nieruchomości, nadto zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków nie wiąże się z możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko, skoro nieczystości ciekłe winny być usuwane. Tymczasem z treści § 18 pkt 6 i § 21 ust. 6 zaskarżonej uchwały wynika, że wyłączona została możliwość zastosowania urządzenia w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków jako jednego ze sposobów utrzymania czystości przez właściciela na terenie jego nieruchomości. Tym samym uchwała w tej części podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd stwierdził zatem nieważność uchwały objętej skargą w części obejmującej § 18 pkt 6 i § 21 ust. 6 w zakresie, w jakim przepisy te nie dopuszczają lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na działce stanowiącej własność skarżących, tj. na działce o numerze geodezyjnym [...]w obrębie ewidencyjnym [...]. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.