II SA/Bk 288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [....] lutego 2008 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wójt Gminy S. po trzecim rozpoznaniu wniosku J.G. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, całorocznego, parterowego, z przyłączem energetycznym, zbiornikiem na ścieki oraz studni kopanej na działce Nr [...]/2, położonej w P. odmówił uwzględnienia wniosku uznając, że wskazana przez stronę lokalizacja całorocznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie zabudowy letniskowej i rekreacyjnej narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek odwołania inwestora od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstacyjnej i ustaliło warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję SKO w S. wywiodła Gmina S. wskazując, iż przysługuje jej przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie z racji tytułu własności gminy do działki Nr [...]/24, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, stanowiącej drogę wewnętrzną. Gmina S. zarzuciła rozstrzygnięciu SKO w S.: – naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, tj. przyjęcie że ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z wnioskiem J.G. zgodne jest z zasadą, "dobrego sąsiedztwa" zawartą w danym przepisie, – naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wytyczenie granic obszaru analizowanego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z racji braku przymiotu strony u podmiotu skarżącego. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych SKO w S. stwierdziło, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Sąd administracyjny zgadza się bowiem ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, iż skarżącej gminie nie mógł przysługiwać przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem organ tej gminy sprawował w postępowaniu funkcję organu administracji publicznej orzekającego w pierwszej instancji. W wyroku z dnia 16.01.2007 r., sygn. I OSK 389/06 (Lex Nr 290703) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Pogląd zaprezentowany we wskazanym wyżej orzeczeniu jest kontynuacją wypracowanego znacznie wcześniej stanowiska. Już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, z. 4, poz. 115) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uruchamiane, ani przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy orzekające w sprawie nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (vide: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. O niedopuszczalności skargi gminy, której organ wydawał decyzję w sprawie w pierwszej instancji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny także między innymi w sprawach: sygn. OSK 1017/04 (wyrok NSA z 16.02.2005 r.), OSK 1687/04 (postanowienie NSA z 08.07.2005 r.), OSK 1688/04, OSK 1753/04 (postanowienie NSA z 06.07.2005 r.). Podzielając w pełnej rozciągłości to wypracowane i jednolite stanowisko, skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdza, że Gminie S. nie służy legitymacja do wniesienia skargi na decyzję SKO w S., które w administracyjnym postępowaniu odwoławczym uchyliło decyzję Wójta skarżącej gminy i orzekło w sprawie inaczej niż orzekł organ pierwszej instancji. O ile skarżąca gmina uważa, że przyjęty przez organ odwoławczy tok rozumowania doprowadził do wydania decyzji niezgodnej z prawem, może zawiadomić o wadliwości decyzji organy wymienione w art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich), uprawnione do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli (według ich oceny) wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (vide: wyrok NSA w Warszawie z 21.04.2006 r., sygn. II OSK 780/05). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę odrzucił (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).