II SA/Bk 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] – wydanej w związku z wnioskiem A. z dnia 1 sierpnia 2018 r. – i stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie Ośrodka D. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w W., gmina W., powiat b., województwo p. Od decyzji Burmistrz W. z dnia [...] stycznia 2019 r. odwołanie wniosła A. I. (dalej również jako "Skarżąca") podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżąca wskazała, że nie zna treści decyzji, gdyż nie była uznana przez Burmistrza za stronę postępowania. Podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku już dwukrotnie uchylał decyzje dotyczące stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji planowanej przez tego samego inwestora na tych samych działkach. Rozpatrując odwołanie SKO w B. uznało, że A. I. nie była stroną postępowania prowadzonego przez Burmistrza, stąd nie przysługuje jej prawo wniesienia tego środka zaskarżenia. Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm. – dalej zwana również jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Według Kolegium nie ulega wątpliwości, że Skarżąca nie jest wnioskodawcą w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również i to, że działka Skarżącej o nr geodezyjnym [...] nie przylega bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie (art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Zdaniem organu działka Skarżącej nie leży również na obszarze, na którym zostałyby przekroczone, w wyniku realizacji lub funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, standardy jakości środowiska (art. 74 ust. 3a pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Świadczy o tym opinia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] października 2018 r., z której wynika, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie stanowi zagrożenia dla środowiska, w tym również przy: istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych. W opinii wskazano również, że uciążliwości związane z etapem realizacji i eksploatacji nie będą przekraczać granic własności terenu. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że wariant inwestorski przedsięwzięcia spełnia wymogi ochrony środowiska i jego oddziaływania mieszczą się w zakresie wymaganych prawem normatywów i nie wychodzą poza granice własności terenu inwestora. Zdaniem Kolegium nie występuje też okoliczność opisana w art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Działki, na których planowane jest przedsięwzięcie oraz działka Skarżącej leżą na obszarze, dla którego Gmina W. nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. teren ten oznaczony jest jako "P" – przemysł, usługi, wytwórczość. Realizacja i funkcjonowanie planowanego przedsięwzięcia – działalność usługowa nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżącej. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że nie ziściła się żadna z przesłanek do uznania Skarżącej za stronę postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na działkę Skarżącej nie rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Stąd organ orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."). Z decyzją nie zgodziła się Skarżąca. Działająca w jej imieniu pełnomocnik w skardze złożonej do tut. Sądu zaskarżyła ją w całości i podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy Skarżąca spełnia warunki uznania jej za stronę postępowania albowiem: (-) jej nieruchomość znajduje się w granicach oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie oddziaływania hałasu, albowiem emisja hałasu w omawianym przedsięwzięciu nie ograniczy się do terenu działki będącej własnością inwestora i obejmie swym oddziaływaniem działkę Skarżącej, (-) planowana inwestycja może wpływać na sposób zagospodarowania działki Skarżącej, albowiem w toku postępowania dot. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez Skarżącą, odmówiono jej ustalenia tychże warunków, powołując się na planowaną inwestycję polegającą na budowie torów do nauki jazdy (decyzja Burmistrza W. z dnia [...] maja 2018 r., ostatecznie uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 614/18); 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieruchomość Skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji z uwagi na takie wnioski płynące z dokumentów przedłożonych przez inwestora, podczas gdy karta informacyjna przedsięwzięcia nie zawiera wszystkich istotnych informacji dotyczących planowanej inwestycji, a mających wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron, albowiem brak jest informacji o rzeczywistym hałasie pojazdów korzystających z planowanej inwestycji, a hałas podany w karcie informacyjnej i analizie akustycznej jest uśredniony jak w przypadku normalnego korzystania z pojazdów, a nie jak dla torów jazdy, na których wielokrotnie powtarzają się operacje hamowania i startu przy dużych prędkościach w warunkach poślizgu, a także przy warunkach mokrej nawierzchni, co wydłuża czas drogi hamowania. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie zwróciła się o dopuszczenie dowodów z akt spraw toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 782/15 i II SA/Bk 460/17 wraz z aktami postępowania toczącego się przed organami - na okoliczność, że w analogicznym stanie faktycznym, tj. przy planowaniu tej samej inwestycji przez tego samego inwestora na tych samych działkach, Skarżąca była uznana za stronę postępowania. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania dotyczących jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na okoliczność, że planowana inwestycja w postaci budowy torów do nauki jazdy wpływa na możliwość zabudowy działki Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnioski o oddalenie skargi sformułowali też uczestnicy postępowania K. K. i E. sp. z o.o. w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działania administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, odbywa się z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny ma przy tym na uwadze taki stan prawny i faktyczny, jaki istniał na datę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolowanie legalności zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej w tej sprawie decyzji Kolegium z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Ocena, czy Skarżąca jest stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musiała zostać przeprowadzona przez pryzmat art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który został dodany przez art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566) zmieniającą m.in. ustawę ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z dniem 1 stycznia 2018 r. Powyższe organ uczynił prawidłowo, analizując każdą z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z przywołanym przepisem, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z cytowanej regulacji wynika, że w stosunku do podmiotu, którego nieruchomość nie przylega bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, powinno zostać wykazane, że oddziaływanie przedsięwzięcia na jego nieruchomość jest znaczące oraz mogące ograniczać możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem albo, że w wyniku oddziaływania przedsięwzięcia zostaną przekroczone standardy jakości. Tymczasem twierdzenia Skarżącej dotyczące emisji hałasu, która nie ograniczy się tylko do działki inwestora i będzie oddziaływać również na jej działkę w sposób przekraczający standardy jakości środowiska (dopuszczalne normy) - stoją w sprzeczności z danym zawartymi w Karcie informacyjnej Przedsięwzięcia oraz stanowiskiem wyrażonym w opinii RDOŚ. W opinii tej z dnia [...] października 2018 r. wskazano, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia (budowa O.) nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz, że uciążliwości związane z etapem realizacji i eksploatacji nie będą przekraczać granic własności terenu. RDOŚ stwierdziło, że analiza wpływu przedsięwzięcia na stan klimatu akustycznego, przyjmując do obliczeń wariant najbardziej korzystny, tj. przejazd równocześnie 3 pojazdów ciężkich, wykazuje brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia (punkty pomiarowe zlokalizowano na granicy działki o nr [...], na której znajduje się domek letniskowy). Sąd zauważa, że rozstrzygając, kto jest stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien oprzeć się przede wszystkim na dokumentach zgromadzonych w sprawie, w tym przypadku – na informacjach zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz opiniach innych organów administracji publicznej, w tym opinii wyspecjalizowanego organu jakim jest RDOŚ. Organ nie miał podstaw przyjąć innych danych i konkluzji, a Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek konkretnych i weryfikowalnych danych mogących podważyć kompletność Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia i nierzetelność opinii RDOŚ. Wcześniejsze postępowania dotyczące środowiskowych uwarunkowań inwestycji planowanej przez wnioskodawcę, w których Skarżąca brała udział jako strona, nie przesądzają same z siebie, że i w obecnie prowadzonym postępowaniu status taki Skarżącej należy przyznać. Trzeba bowiem podkreślić, że postępowania te były prowadzone w innych realiach prawnych, gdy krąg stron tego typu postępowania ustalany był na podstawie ogólnych zasad przewidzianych w art. 28 k.p.a. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. przyjmowano, że status strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego tym podmiotom, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Przy czy, chodziło o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. W orzecznictwie wskazywano wręcz, że dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 832/11; z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 386/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Aktualnie zaś, stosownie do treści art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynik oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w takim postępowaniu, uzależniony jest od ustalenia, czy podmiotowi nie będącemu wnioskodawcą, przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przy czym, ustawodawca definiuje, co należy rozumieć przez taki obszar wskazując, że są to: działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zatem zawężone przez przepis art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach interes prawny dotyczy obecnie tylko podmiotów wymienionych w art. 74 ust. 3a ustawy i przez pryzmat tego przepisu należało oceniać, czy Skarżąca ma interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Z tego też względu bezcelowe było dopuszczenie wnioskowanych w skardze dowodów. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pamiętać przy tym trzeba, że interes prawny nie może być hipotetyczny. Interes prawny musi być aktualny i istnieć w dniu, w którym podmiot domaga się jego ochrony. Kolegium słusznie zatem oceniło, że realizacja i funkcjonowanie planowanego przedsięwzięcia – działalność usługowa nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżącej, której przeznaczenie jest tożsame. Skarżąca nie przedstawiła argumentów wskazujących, że realizacja planowanej inwestycji w jakikolwiek sposób mogła wpłynąć na sposób wykonywania przysługującego jej prawa własności w zakresie należącej do nich nieruchomości, wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Zdarzenie przyszłe i niepewne, a za takie należy uznać planowaną przez Skarżącą inwestycję na jej działce, może stanowić co najwyżej o interesie faktycznym, który jednak nie daje uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium nie badało, czy w sprawie zasadnie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia planowanego przez A. Również Sąd nie był uprawniony do kontroli takiego meritum sprawy. Kontrolą sądową objęta zaś została decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na skutek stwierdzenia, że Skarżącej nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. W tak zakreślonych ramach procedowania organ miał obowiązek oprzeć się przede wszystkim na znajdujących się w aktach Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz opinii RDOŚ. Analiza danych akustycznych zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz opinii RDOŚ pozwoliła organowi na ocenę statusu Skarżącej jako strony postępowania. Organ nie miał podstaw do uznania, że w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia podane zostały nieprawdziwe informacje. Godzi się przy tym podkreślić, że w Karcie tej pominięcie działki Skarżącej w przeprowadzonej analizie akustycznej nie było działaniem celowym, tylko wynikało z faktu, że nieruchomość ta jest niezabudowana. Najbliższym terenem chronionym akustycznie jest zaś teren rekreacyjno-wypoczynkowy znajdujący się na działce o nr [...]. Poza tym mapa zasięgu hałasu emitowanego w czasie eksploatacji przedsięwzięcia nie wskazuje, aby miały zostać przekroczone normatywy, również w odniesieniu działki Skarżącej. Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy. Z pism z dnia [...] czerwca 2019 r. wynikało, że Skarżąca umocowała także swoją córkę do reprezentowania w sprawie. Z uwagi na chorobę córka nie mogła jednak uczestniczyć w rozprawie, mając przy tym do przekazania istotne – jak twierdzi – informacje dotyczącej tej sprawy, które chciałaby osobiście przekazać Sądowi. Z przepisów art. 99, art. 109 i art. 110 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że odroczenie wyznaczonej rozprawy należy traktować w sposób wyjątkowy. Wymienione przez stronę powody nie były jednak tego rodzaju, aby mogły zostać uznane za wystarczającą podstawę do przesunięcia wyznaczonego już termin rozprawy. Od początku prowadzonego postępowania sądowego Skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który stawił się na wyznaczonym terminie. Nie było zatem przeszkód, aby ustanowiony adwokat przekazał podczas wyznaczonej rozprawy stanowisko swojej mocodawczyni, w tym owe istotne informacje, o których mowa w pismach zawierających prośbę o odroczenie rozprawy. Skarżąca oraz córka - ustanowiona przez nią jako kolejny pełnomocnik, mogły także swoje stanowisko przedstawić na piśmie. Prawa Skarżącej, mimo jej nieobecności na rozprawie, były zatem należycie chronione. Sąd nie uwzględnił również wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo uznając, że po jej zamknięciu nie ujawniły się żadne istotne okoliczności. Za takie okoliczności nie można uznać stanowiska Instytutu Ochrony Środowiska, które jest odpowiedzią na pytania sformułowane drogą elektroniczną i nie stanowi ekspertyzy, której konkluzje mogłyby podważyć znajdującą się w aktach Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia. Niezależnie od tego Sąd zauważa, że inicjatywę w celu wykazania, że przysługuje jej status strony, poza dotychczasowymi twierdzeniami niepopartymi żadnymi dowodami, Skarżąca przedsięwzięła dopiero po zamknięciu rozprawy. Zarówno na etapie składania odwołania, jak też w skardze do Sądu nie zasygnalizowała nawet zamiaru zasięgnięcia niezależnej opinii. Organ dysponując dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy miał natomiast prawo ocenić, że Skarżącej stosownie do art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku status strony nie przysługuje. Orzekając zatem na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ wraz ze skargą, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nadmienić przy tym trzeba, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji początkuje proces inwestycyjny i poprzedza ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a później decyzji o pozwoleniu na budowę, w których to postępowaniach odrębnych Skarżąca będzie mogła ewentualnie dochodzić swoich racji. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.