II SA/Bk 288/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi U. Z. i K. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie dotyczącej zamiaru rozbiórki ogrodzenia pełnego i budowy ogrodzenia ażurowego oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie dotyczącej zamiaru rozbiórki ogrodzenia pełnego i budowy ogrodzenia ażurowego, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] od strony działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] grudnia 2019 r. U. Z. i K. Z. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. ze zgłoszeniem zamiaru rozbiórki ogrodzenia pełnego i budowy ogrodzenia ażurowego, na działce nr [...] położonej przy ul. Zielonej 4 od strony działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł.. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania powyższych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgłoszone przez wnioskodawców zamierzenie budowlane narusza ustalenia zawarte § 7 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów śródmieścia - Obszar PI, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ stwierdził również brak wymaganego pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wyjaśnił, że zgłoszony zakres robót dotyczący rozbiórki istniejącego ogrodzenia pełnego podlega wykonaniu na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], co przesądza o bezprzedmiotowości wniosku. Odwołanie od decyzji wnieśli U. i K. Z. W ramach postępowania odwoławczego organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o udzielenie informacji czy skarżący w dniu [...] maja 2016 r. dokonali skutecznego zgłoszenia dotyczącego budowy ogrodzenia od strony ul. [...] i ul. [...], jednocześnie prosząc o przesłanie kserokopii zgłoszenia gdyby się potwierdziło, iż zostało złożone. W dniu [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Ł. przekazał kserokopię ww. zgłoszenia wraz z załącznikami Równocześnie organ zwrócił się do PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. o udzielenie informacji czy nakaz rozbiórki ogrodzenia nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], został przez skarżących wykonany. W dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęła odpowiedź, iż obowiązek rozbiórki ogrodzenia nie został wykonany. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił i przeanalizował przepisy regulujące omawianą materię. Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było stwierdzenie, czy przedmiotowy sprzeciw był słuszny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zgodnie z zapisami § 7 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów śródmieścia - Obszar PI, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., dopuszcza się budowę ogrodzenia o całkowitej wysokości do 1,60 m., wykonane z tradycyjnych materiałów, jak stal, żeliwo, kamień, ceramika budowlana, chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Tymczasem wysokość przedmiotowego ogrodzenie od poziomu działki nr [...] będzie wynosiła 2,80 m. W ocenie Wojewody kwestia interpretacji zapisów w/w planu w kontekście ogrodzenia na tym terenie została już rozważona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. II OSK 19/18, w którym stwierdzono, że "wymieniony przepis ustanawia wyraźny zakaz obowiązujący na obszarze objętym planem, a więc na terenach śródmieścia miast Ł. (...) w przypadku budowy ogrodzeń zapisy planu w tym względzie dotyczą zarówno ogrodzeń od strony ulic ale także od strony działek sąsiednich, a przeciwnego wniosku nie można wywieść z łącznego odczytywania ustaleń punktu 7 oraz 6 i 8 omawianego paragrafu". W związku z powyższym zarzut dotyczący błędnego zinterpretowania przez organ I instancji zapisów planu miejscowego jest niezasadny. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że już samo stwierdzenie niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wniesienia sprzeciwu. Organy nie mogą kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent przed wydaniem decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonej inwestycji powinien wydać postanowienie o obowiązku usunięcia braku w postaci przedłożenia pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a jeśli inwestorzy nie zastosowaliby się do tego obowiązku, wydać decyzję wnoszącą sprzeciw. Jednak brak wezwania wnioskodawców w tym zakresie nie ma istotnego znaczenia, ponieważ dostarczenie przez inwestorów stosownego pozwolenia nie zmieniłoby faktu, że zgłoszona wysokość ogrodzenia jest niezgodna z obowiązującym prawem miejscowym. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli U. Z. i K. Z., w której zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie zarzutu sprzeczności budowy ogrodzenia z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dn. [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenów Śródmieścia (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z 15 lipca 2015 r., poz. 2411), 2) art. 8 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez różne potraktowanie wysokości ogrodzenia przy budowie przez skarżących ogrodzenia tej samej posesji od strony ulicy [...] i ulicy [...] i nie zgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia, mimo iż wysokość ogrodzenia w miejscu najniżej położonym przekraczała 1,60 m, 3) naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zawartego w odwołaniu skarżących od sprzeciwu wniosku o udzielenie informacji co do akceptowalnych przez organ cech sąsiedzkiego ogrodzenia na działce skarżących nr [...], od strony działki [...], bowiem trudno przyjąć, że zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem organu ogrodzenie nie powinno przekraczać 1,60 m od strony niżej położonej działki sąsiadów, skoro przy różnicy poziomów ok. 1,20 m, od strony działki skarżących będzie miało wysokość 40 cm i stworzy niebezpieczeństwo dla ludzi (dzieci!) i zwierząt. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że organ niezasadnie przyjął iż wybudowanie ogrodzenia objętego zgłoszeniem naruszy plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż przekroczy dopuszczalną na podstawie §7 pkt 8 planu, wysokość 1,60 m, przy czym organ potwierdził, że od strony działki inwestora wysokość ta osiągnie 1,60 m, zaś z uwagi na naturalną różnicę ukształtowania terenu wysokość ogrodzenia od niżej położonej działki sąsiedniej wyniesie 2,80 m. Dalej skarżący wskazali, że organ nie przyjął przedstawionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej interpretacji planu, mimo że na przedstawioną wykładnię planu wskazuje brak sprzeciwu organu wobec zgłoszenia skarżących z dnia [...] maja 2016 r., dotyczącego budowy ogrodzenia od strony ul. [...] i ul. [...], którego wysokość z powodu znacznej różnicy w naturalnym ukształtowaniu terenu, znacznie przekracza od strony niżej położonej 1,60 m. Zdaniem skarżących w spornej sprawie nie ma możliwości budowy bezpiecznego ogrodzenia i spełniającego jednocześnie swoje funkcje, które od strony niżej położonej działki będzie miało wysokość 1,60 m, ponieważ wówczas w najniżej położonym miejscu inwestorów będzie musiało mieć wysokość ok. 40 cm. Ogrodzenie o takiej wysokości nie tylko nie będzie spełniało swoich funkcji, ale stanowiłoby niebezpieczeństwo dla ludzi i zwierząt i tym samym byłoby niezgodne z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z uwagi na względy bezpieczeństwa (możliwość wypadku z powodu niezabezpieczenia ponad 1 metrowej skarpy przy wcześniejszej całkowitej rozbiórce) i chęć wykorzystania jego części w charakterze podmurówki do ogrodzenia objętego zgłoszeniem, skarżący chcą połączenia rozbiórki z budową nowego ogrodzenia, co jest koniecznością. Dalej skarżący zarzucili, że nie otrzymali od organu jasnej informacji co do akceptowalnych przez organ cech sąsiedzkiego ogrodzenia na działce inwestora nr [...] od strony działki [...]. Narusza to obowiązek organu wynikający z przepisu art. 9 k.p.a. Na koniec skarżący podnieśli, że organ naruszył art. 8 § 2 k.p.a., tj. odstąpił od zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez różne potraktowanie wysokości ogrodzenia przy budowie przez skarżących ogrodzenia tej samej posesji od strony ulicy [...] i ulicy [...] i nie zgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia, mimo iż wysokość ogrodzenia w miejscu najniżej położonym przekraczała 1,60 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżących złożył szkic, z którego wynikają różnice wysokości przylegających do siebie terenów na działce nr skarżących z działką sąsiednią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie dotyczącej zamiaru rozbiórki ogrodzenia pełnego i budowy ogrodzenia ażurowego, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] od strony działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "P.b."), a w szczególności przepis art. 30 ust. 6 pkt 2, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy nie można tracić z pola widzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], nakazał K. Z. rozbiórkę odcinka ogrodzenia pełnego wykonanego pomiędzy działkami [...] i [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Od decyzji organu odwoławczego z kolei skargę oddalił WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 352/17, zaś skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił NSA wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 19/18. Powyższe oznacza, że funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia pełnego pomiędzy działkami [...] i [...]. Zauważenia też wymaga, że nakaz rozbiórki dotyczy ogrodzenia pełnego, którego wysokość (mierzona od strony działki sąsiedniej nr [...]) wynosi od 2,90 m do 3,40 m, zaś mierzona od terenu działki inwestora (działka nr [...]) wynosi od 2,0 m do 2,15 m (patrz cyt. wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 352/17). Zgłoszenie skarżących z dnia 6 grudnia 2019 r. dotyczy zaś rozbiórki ogrodzenia pełnego i budowę ogrodzenia ażurowego od strony działki nr [...]. Z tym, że skarżącym nie chodzi o całkowitą rozbiórkę istniejącego pełnego ogrodzenia, co do którego wydana została decyzja rozbiórkowa, tylko ich zamierzeniem jest pozostawienie jego części do wysokości 1,20 m i rozbiórkę powyżej tej wysokości oraz postawienie w miejsce rozebranego ogrodzenia pełnego (o wys. ok. 1,60 m) nowego ogrodzenia ażurowego o wysokości 1,60 m. Wynika to zarówno ze zgłoszenia, jak i z uzasadnienia skargi, gdzie wskazano, że "z uwagi na względy bezpieczeństwa i chęć wykorzystania jego części w charakterze podmurówki do ogrodzenia objętego zgłoszeniem, skarżący chcą połączenia rozbiórki z budową nowego ogrodzenia". Zdaniem Sądu organy nie miały innej możliwości jak tylko zgłosić sprzeciw do takiego zgłoszenia. Zgłoszenie w takiej formie jest bowiem w istocie próbą niedopuszczalnego obejścia nakazu rozbiórki całego ogrodzenia pełnego wynikającego z decyzji PINB w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. Najpierw zatem skarżący muszą wykonać obowiązek rozbiórki wynikający z tej decyzji w pełnym zakresie, a dopiero potem w grę może wejść kwestia budowy nowego ogrodzenia w miejsce rozebranego. Już ta zatem okoliczność przesądzała o konieczności wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu. Kwestia wysokości nowego ogrodzenia ażurowego może być przedmiotem ustalania dopiero po wykonaniu rozbiórki dotychczasowego ogrodzenia. Z tym, że nie może budzić wątpliwości, iż zarówno WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 352/17 oraz NSA w wyroku w sprawie II OSK 19/18 dokładnie analizowały dopuszczalną wysokość ogrodzeń na obszarze objętym planem miejscowym, na którym znajduje się nieruchomość skarżących. Powyższe zaś oznacza, że z mocy art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. kwestia ta została już przesądzona i zarówno skarżący jak i organy nie mogą czynić ustaleń odmiennych. W kontekście powyższego stwierdzić trzeba, ze wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. W szczególności chybione są zarzuty odnoszące się do zapewnienia bezpieczeństwa na granicy działek nr [...] i [...] ze względu na różnicę ich terenów wynoszącą 1,20 m. Obowiązek rozbiórki ogrodzenia w pełnej wysokości nie jest bowiem przedmiotem niniejszej sprawy tylko został już rozstrzygnięty wcześniejszymi przywołanymi decyzjami. Sąd nie podziela także stanowiska skarżących, że w niniejszym postępowaniu organy miały obowiązek udzielenia informacji skarżącym, co mają robić, aby bezpieczeństwo na granicy tych działek było zachowane. Przedmiotem postępowania był sprzeciw do konkretnego zgłoszenia w określonym kształcie i organy uczyniły zadość zarówno co do wyjaśnienia stanu faktycznego, zastosowania prawidłowych przepisów prawa materialnego, jak i uzasadnienia swoich rozstrzygnięć. Kwestią otwartą jest zaś, jak potoczą się dalsze losy zabezpieczenia granic obu działek. Po rozebraniu istniejącego ogrodzenia (wykonaniu decyzji rozbiórkowej) zajdzie ewentualna konieczność zbadania, czy różnice poziomów działek są naturalne, czy też powstały w wyniku samowolnego podniesienia terenu na działce skarżących. Ustalenia te mogą mieć znaczenie dla dalszych rozstrzygnięć, tj. nakazu zniwelowania terenu albo też konieczności uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę muru oporowego pomiędzy obiema działkami. Jak z powyższego zatem widać, kwestia ewentualnego ogrodzenia ażurowego może być przedmiotem zgłoszenia dopiero na dalszym etapie działań skarżących. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.