II SA/Bk 289/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na Skarb Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].01.2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje radcy prawnemu T. S. P. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego A. C. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2007r. pan A. C. i pan W. C. reprezentowani przez pełnomocnika panią H. F. zwrócili się do Starosty B. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania lub zwrot nieruchomości oznaczonych numerem geod. [...]/[...] i [...]/[...] o łącznej pow. 1,835 ha, położonych w G., przejętych na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w G. Nr [...]/[...] z dnia [...] października 1976r. oraz zarządzeniem Naczelnika Powiatu w B. Nr [...]/[...] z dnia [...] kwietnia 1975r. W dniu 4 października 2007r. pełnomocnik skarżących zrzekł się roszczenia o zwrot ww. nieruchomości podtrzymując jednocześnie wniosek o wypłatę odszkodowania na wywłaszczone grunty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] Starosta B. odmówił wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną na dzień wywłaszczenia jako [...]/[...], położoną w G., przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w Gródku Nr [...]/[...] z dnia [...] października 1976r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa, położonych na terenie wsi G., woj. b. (pkt 1 decyzji) oraz umorzył postępowania administracyjne w sprawie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną na dzień wywłaszczenia jako działka [...]/[...], położoną w G., przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Naczelnika Powiatu w B. Nr [...]/[...] z dnia [...] kwietnia 1975r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa, położonych na terenie wsi G., pow. B. (pkt 2 decyzji). Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że zasady ustalenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zostały określone w przepisach art. 128, 129 i 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Dalej wyjaśnił, że ww. ustawa nie zawiera przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń o odszkodowanie, dlatego też mają w tym zakresie zastosowanie przepisy o przedawnieniu roszczeń zawarte w art. 117 – 127 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi termin przedawnienia roszczeń majątkowych wynosi 10 lat. Bieg tego terminu, zdaniem organu, rozpoczyna się z dniem uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, a w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, termin ten rozpoczyna się z dniem, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Dlatego też w sytuacji niewyegzekwowania roszczenia w tym terminie, dłużnik może uchylić się od jego zaspokojenia. Na tej podstawie organ uznał, że skoro za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka [...]/[...], przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Naczelnika Powiatu w B. Nr [...]/[...] z dnia [...] kwietnia 1975r., zostało ustalone, na mocy decyzji Naczelnika Gminy G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1975r., odszkodowanie w kwocie 46 179,20 zł, które nakazano wypłacić M. C., jako właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, to dochodzone obecnie przez spadkobierców M. C. - roszczenie o odszkodowanie - jest już przedawnione. Co prawda brak jest dowodów potwierdzających fakt wypłacenia odszkodowania, jednakże w związku z tym, iż roszczenie to nie spełnia przesłanek określonych w art. 129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomości, postępowanie w tym zakresie należało, zdaniem organu, umorzyć. Odnosząc się natomiast do kwestii wypłacenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...]/[...], przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w G. Nr [...]/[...] z dnia [...] października 1976r., organ uznał powyższe roszczenie za zasadne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w związku z tym, iż zostało wniesione po upływie 10-letniego terminu do jego dochodzenia, a Wójt Gminy G. w piśmie z dnia [...] października 2007r. podniósł zarzut przedawnienia, brak jest aktualnie możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość. Z powyższą decyzją nie zgodzili się: A. C. oraz W. C. - spadkobiercy M. C., reprezentowani przez pełnomocnika H. F. i złożyli odwołanie do Wojewody P. W uzasadnieniu podali, że Gmina G. wielokrotnie składała M. C., obietnice wypłaty odszkodowania za przejęte grunty i wypłaciła tylko za działkę o powierzchni 6000 m2. Poprzedni właściciel zmarł natomiast w 1980 roku i nie zdążył dochodzić tych roszczeń, a jego spadkobiercy nie zostali pisemnie poinformowani o przysługującym im prawie. Podkreślili, że w związku z tym, iż to Urząd Gminy w G. nie dopełnił obowiązku ustalenia i wypłacenia odszkodowania za zabrane grunty, to brak jest podstaw, aby obciążać stratami z tego tytułu – właściciela tych gruntów. Końcowo odwołujący ponownie zwrócili się o wypłacenie odszkodowania za przejęte grunty wraz z odsetkami. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżących - decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż przejęcie nieruchomości w rozpatrywanej sprawie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969r., Nr 27, poz. 216), która w art. 9 ust. 1 przewidywała, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktualnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Analizując charakter prawny odszkodowania za wywłaszczone grunty, organ uznał, iż jest to roszczenie cywilnoprawne, a jedynie tryb jego przyznania uregulowany został administracyjno – prawną procedurą. Powołując się na cywilnoprawny charakter odszkodowania oraz brak odrębnej regulacji przedawnienia w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przyjął w konsekwencji, że termin przedawnienia takiego odszkodowania należy ustalać zgodnie z przepisami art. 117-127 kodeksu cywilnego, według których termin ten wynosi 10 lat i biegnie od daty wywłaszczenia. Co prawda upływ terminu przedawnienia bierze się pod uwagę wyłącznie na zarzut dłużnika, jednakże w niniejszej sprawie Gmina G. taki zarzut poniosła. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji uznając, iż w zakresie działki nr [...]/[...] brak jest aktualnie podstaw do wypłaty odszkodowania, albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 1975r. takie odszkodowanie ustalono, co prawda nie odnaleziono dowodów na jego wypłatę, jednakże roszczenie i tak nie może być aktualnie dochodzone, bo jest przedawnione. W zakresie działki o nr [...]/[...] przyjął, że pomimo, iż brak jest dowodu potwierdzającego ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, to wydanie aktualnie decyzji o odszkodowaniu jest również niemożliwe z uwagi na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję skarżący A. C. podniósł, iż za wywłaszczone grunty o łącznej powierzchni 1,8350 ha poprzedni właściciel – M. C. otrzymał odszkodowanie jedynie za 6005 m2. Zdaniem skarżącego, po wydaniu zarządzeń wywłaszczających Urząd Gminy winien pisemnie poinformować i pouczyć właściciela wywłaszczonych nieruchomości i jego spadkobierców o przysługujących prawach, w przedmiotowej zaś sprawie nikogo o takich prawach nie poinformowano. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 28 października 2008r. pełnomocnik skarżącego – H. F. uzupełniająco oświadczyła, że za działkę o nr [...]/[...] została wypłacona poprzedniemu właścicielowi kwota, którą urzędnicy przynieśli do domu, było to dwa razy po 15 tysięcy złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r., Nr 27, poz. 216). Stosownie do przepisu art. 9 powoływanej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. Z 1961r. Nr 18, poz. 94). Aktualnie, jak słusznie przyjęły organy administracji, sprawy te reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w oparciu o którą ustalane byłoby również odszkodowanie. Sąd podzielił również stanowisko organów, zgodnie z którym do roszczeń o odszkodowanie za grunty przejęte przez Skarb Państwa z mocy prawa mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia (art. 117-127), nie mniej jednak uznał, iż wynikają z tego inne skutki prawne niż ustaliły to organy administracji. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że pojęcie odszkodowania jest instytucją prawa cywilnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty są zbudowane według metody cywilistycznej i jako takie są pozakodeksowymi przepisami prawa cywilnego. Normy zawarte w kodeksie cywilnym zawierające regulacje odnoszące się do zagadnień ogólnych, wspólnych dla całości prawa cywilnego (między innymi takie jak pojęcie zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnych, zastrzeganie warunku i terminu czy skutek upływu czasu), będą miały zastosowanie do wszystkich pozakodeksowych regulacji cywilnoprawnych. Subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa jest oczywiste w polskim systemie prawnym, tak jak oczywiste jest też to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne. Przykładem decyzji administracyjnych ingerujących w stosunki cywilnoprawne są decyzje wywłaszczeniowe. Również wówczas, gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego, w kwestiach nieuregulowanych prawem administracyjnym znajdą zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Do wszystkich, bowiem pozakodeksowych reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej w kwestiach nieuregulowanych będą miały zastosowanie normy ogólne kodeksu cywilnego (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.01.2007r., II SA/Bk 707/06, niepublik.) Stosowanie, zatem terminów przedawnienia roszczeń cywilnych do roszczeń o odszkodowanie będące następstwem zdarzeń administracyjnych, jest dla Sądu niewątpliwe. Nie można jednak zapominać, że przedawnieniu podlegają jedynie roszczenia majątkowe wymagalne. W niniejszej sprawie organy administracji aczkolwiek prawidłowo nawiązały do instytucji przedawnienia, to bez należytego wniknięcia w istotę konkretnego obowiązku odszkodowawczego uznały, iż bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego rozpoczyna się już w momencie uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej. Organ zbagatelizował jednak fakt, że mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie za przejęcie własności nieruchomości, samo ustalenie odszkodowania przekazane zostało do postępowania administracyjnego. Roszczenie o odszkodowanie nie może, zatem ulec przedawnieniu przed jego powstaniem tj. ustaleniem. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Wobec powyższego, co należy wyraźnie podkreślić, żądanie administracyjnoprawne o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji, nie ulega przedawnieniu. Uszło uwadze organów, że w przedmiotowej sprawie w zakresie nieruchomości oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka [...]/[...], odszkodowanie nie zostało ustalone, pomimo, iż obowiązek jego ustalenia odrębną decyzją administracyjną, obciążał organ administracji. Stosownie, bowiem do treści art. 10 ust.2 pkt 2 i 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, organ dokonujący przejęcia nieruchomości na własność Państwa zobowiązany był po objęciu tych gruntów w faktyczne władanie, wydać decyzję, która winna zawierać ustalenie odszkodowania i termin jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania takiego odszkodowania. Wobec powyższego to na organie administracyjnym ciążyła powinność wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania, jak uczyniono to w stosunku do działki o nr [...]/[...]. Skoro do dnia dzisiejszego takiego odszkodowania za działkę nr [...]/[...] nie ustalono, skarżącym służy żądanie o jego ustalenie w drodze decyzji i wypłatę, przy czym żądanie o ustalenie wysokości odszkodowania, jak wskazano wyżej, nie ulega przedawnieniu. Reasumując, organy rozstrzygające wniosek skarżących w zakresie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka [...]/[...], przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w G. Nr [...]/[...] z dnia [...] października 1976r., błędnie uznały, iż roszczenie o odszkodowanie za ww. działkę uległo przedawnieniu. Powyższe naruszenie prawa materialnego uzasadniało, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny mieć również na uwadze - wskazany przez pełnomocnika skarżącego - zapis art. 21 ust.2 Konstytucji RP, który przewiduje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że nie jest dopuszczalna w praworządnym państwie sytuacja, aby obywatel pozostawał faktycznie wywłaszczony na cele publiczne, bez uzyskania słusznego odszkodowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny mieć również na uwadze treść Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonych w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, zgodnie z którymi każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie. Przechodząc do analizy pkt 2 kontrolowanej decyzji nie sposób nie zauważyć uchybienia organu I instancji, powtórzonego decyzją organu odwoławczego, mającego charakter procesowy. Niespełnienie, bowiem przesłanek do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na upływ okresu przedawnienia winno skutkować decyzją odmowną w tym zakresie, nie zaś decyzją umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie. Podstawą materialnoprawną zarówno do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jak też do odmowy wypłaty takiego odszkodowania jest przepis art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadnie, zatem organ I instancji umorzył postępowanie, argumentując, iż roszczenie skarżących nie spełnia przesłanek określonych w art. 129 ust.5 ww. ustawy, albowiem sprawa ustalenia odszkodowania jest już rozstrzygnięta decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] grudnia 1975r. Po pierwsze, wniosek skarżących nie dotyczył, jak przyjął to organ I instancji, wydania na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomości, kolejnej decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę o nr [...]/[...], lecz wypłaty odszkodowania z tej przyczyny, że przyznane decyzją z dnia [...] grudnia 1975r. odszkodowanie nie zostało w całości wypłacone, ani poprzedniemu właścicielowi – M. C., ani jego spadkobiercom. Za słusznością umorzenia postępowania w zakresie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę oznaczoną [...]/[...]nie przemawia również argumentacja organu II instancji, przyjmująca, że brak jest aktualnie podstaw do wypłaty odszkodowania ze względu na przedawnienie tego roszczenia. Należy, bowiem odróżnić przypadek bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 maja 1988 r. (IV S.A. 251/88, ONSA1989, Nr 1, poz. 8) wyraźnie podkreślił, że "upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 kpa) jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 105 § 1 kpa". Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s.490). Dostrzeżone przez Sąd uchybienie w zakresie formalnego umorzenia postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka [...]/[...], zamiast merytorycznej odmowy wypłaty odszkodowania z uwagi na przedawnienie roszczenia o odszkodowanie, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług w kwocie 52,80 zł.