II SA/Bk 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 i 151 § 2 kpa, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] września 2008 r. nr [...] na podstawie której, po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza S. z [...] maja 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej kablowej SN 15 kV pomiędzy stacjami transformatorowymi ST1068 - ST127 - ST250 przewidzianej do realizacji w ciągu ulic G., G. i Ż. oraz utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z [...] września 2008 r. o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu wznowieniowym. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: J. B. w dniu 29 czerwca 1999 r. złożył wniosek zawierający żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wymienioną powyżej decyzją ostateczną. Organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego ustalono, że J. B. – właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu jako jego strona bez własnej winy, nie został powiadomiony o jego wszczęciu, nie otrzymał również decyzji. O treści decyzji dowiedział się podczas zapoznawania się z aktami sprawy toczącej się w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę linii energetycznej kablowej SN 15 kV pomiędzy stacjami transformatorowymi ST1068 - ST127 - ST250. Organ wskazał, że pomimo tego, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa to nie można jej uchylić w postępowaniu wznowieniowym, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat - art. 146 §1 kpa. W dniu 1 września 2008 r. J. B. złożył wniosek o wyłączenie pracownika od prowadzenia przedmiotowego postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu wniosku podał, że pracownik ten znajduje się pod presją wywieraną na niego przez innych pracowników urzędu i był zmuszany do "świadomego wydania wadliwej decyzji oraz czynów niedozwolonych na szkodę strony". Burmistrz S. odmówił wyłączenia pracownika. Wskazał, że w sprawie nie znalazły potwierdzenia okoliczności wskazane przez wnioskodawcę, co znalazło potwierdzenie w pisemnych oświadczeniach pracowników wymienionych w pismach J. B. Decyzję w całości zaskarżył J. B. i zarzucił obrazę art. 146 § 1 kpa, gdyż bieg terminu określonego w tym przepisie nie rozpoczął się ze względu na brak doręczenia mu przedmiotowej decyzji z 1998 r., zaś złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed datą 5 czerwca 2003 r. (wskazaną jako data upływu okresu, po którym uchylenie decyzji ostatecznej jest niemożliwe) spowodowało wstrzymanie biegu terminu na skuteczne żądanie uchylenia decyzji. J. B. zakwestionował też postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika i podniósł, że błędem było zastosowanie w niniejszym przypadku art. 24 § 3 kpa oraz uznanie, że nie istnieją wątpliwości co do bezstronności pracownika. Organ II instancji utrzymał w mocy zarówno decyzję I – instancyjną jak i kwestionowane postanowienie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że J. B. nie brał udziału bez własnej winy jako strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza S. z [...] maja 1998 r. Następnie organ odniósł się do kwestii związanej z upływem 5 – letniego terminu i wskazał, że odwołujący pozostaje w błędzie twierdząc zarówno, że bieg tego terminu nie rozpoczął się, jak też uważając, że wniesienie żądania wznowienia postępowania spowodowało wstrzymanie jego biegu. Brzmienie art. 146 § 1 kpa jest bowiem jednoznaczne i nie przewidziano w nim, ani uzależnienia rozpoczęcia biegu terminu 5 lat na uchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu od doręczenia decyzji stronie w postępowaniu pominiętej, ani - wstrzymywania biegu tego terminu na skutek wpływu podania z żądaniem wznowienia postępowania. Stanowisko J. B. oparte jest także na błędnym rozumieniu istoty wznowienia postępowania w przypadku braku udziału strony w postępowaniu. Pominięta strona ma jedynie miesiąc czasu (a nie pięć lat) na wystąpienie z żądaniem wznowienia i nie jest do tego niezbędne doręczenie, pominiętej stronie decyzji. Wystarczy, że strona dowie się o jej treści - art. 148 § 2 kpa. Gdyby przyjąć rozumowanie odwołującego się, że początek biegu terminu z art. 146 § 1 kpa zależy od skutecznego doręczenia decyzji stronie pominiętej, a jeszcze na dodatek wniesione żądanie wznowienia powodowałoby wstrzymanie biegu terminu na uchylenie ostatecznej decyzji, to przepis art. 146 § 1 kpa straciłby sens całkowicie w tego rodzaju przypadkach, gdyż wskazany w nim termin nigdy by nie minął. Tymczasem wola ustawodawcy płynąca z treści art. 146 § 1 kpa jest oczywista - chodzi o zapewnienie stabilności ukształtowanych decyzjami ostatecznymi stosunków społecznych, o pewność nabytych praw i ochronę trwałości ostatecznych decyzji - będącą celem zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Organ zaznaczył, że kwestionowana decyzja z punktu widzenia dochodzenia i ochrony interesów J. B. jest pozytywna. Wprawdzie nie powoduje ona pozbawienia mocy prawnej decyzji z 1998 r. ale daje podstawę dochodzenia ewentualnych odszkodowań za straty spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestionowanego postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika Urzędu Miejskiego w S. od udziału w postępowaniu wznowieniowym, organ odwoławczy stwierdził, że zostało ono podjęte zgodnie z przepisami kpa o wyłączeniach. Twierdzenia J. B., jakoby nie należało w niniejszym przypadku stosować przepisu art. 24 § 3 kpa nie zasługują na uwzględnienie. Nie zaistniały bowiem w sprawie żadne okoliczności wymienione w art. 24 § 1 kpa, których wystąpienie powoduje wyłączenie pracownika z mocy samego prawa, a innych podstaw do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przepisach prawa nie ma - w szczególności przewidujących "odsunięcie dyscyplinarne pracownika od sprawy". Organ nadmienił, że kontynuowanie rozpatrywania kwestii wyłączenia pracownika na etapie postępowania odwoławczego, w którym zapada orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pozbawione jest sensu. W tej sprawie żaden pracownik gminy nie będzie już uczestniczył w postępowaniu, gdyż jest ono zakończone definitywnie w administracyjnym toku instancji. Za bezcelowością uchylania zaskarżonego postanowienia o odmowie wyłączenia przemawia również argument, że pracownik ten doprowadził do wydania prawidłowej, pozytywnej dla J. B. decyzji. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodził się J. B. i wywiódł od niej skargę do sądu administracyjnego. Kwestionowanej decyzji zarzucił obrazę: - art. 146 § 1 kpa przez uznanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem okresu przedawnienia, o jakim mowa w tym przepisie, uprawnia organ do jego zastosowania; - art.24 § 3 kpa przez uznanie, iż wielokrotne niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy przez pracownika nie może być następstwem jego stronniczości, szczególnie przy uwzględnieniu treści art.146 §1 kpa oraz wobec faktu, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu nastąpiło z winy Burmistrza S. czyli organu zainteresowanego niedopuszczeniem do potwierdzenia tego decyzją administracyjną (o dążeniu do przedawnienia świadczy ilość decyzji negatywnych oraz ilość uwzględnionych skarg i zażaleń na bezczynność); jak też i wskutek uznania, że art. 24 § 3 kpa ma zastosowanie do żądania odsunięcia dyscyplinarnego pracownika; - art. 145 §1 pkt 5 kpa, w następstwie tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wznowiło własnego postępowania o unieważnienie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 1998r. znak:[...] mimo iż w trakcie niniejszego postępowania wyszedł na jaw fakt wydania tej decyzji w oparciu o treść planu zagospodarowania przestrzennego nieaktualnego w stosunku do działek skarżącego na datę wydania przez Burmistrza S. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji - co rodzi uzasadnione prawdopodobieństwo nieważności tej decyzji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 7 kpa w zw. z art.34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] listopada 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. na podstawie której, po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza S. z [...] maja 1998 r. oraz utrzymująca w mocy postanowienie Burmistrza S. z [...] września 2008 r. o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu wznowieniowym. Kwestionowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano wystąpiła kwalifikowana wadliwość wyczerpująco określona w przepisach procedury administracyjnej. Tryb postępowania w takich sprawach został przez ustawodawcę ściśle sprecyzowany zarówno co do przesłanek jak i możliwości wydania określonych rozstrzygnięć z uwagi na upływ czasu, co jest wyrazem przyjęcia zarówno zasady stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, przy przyjęciu równocześnie innej zasady, a mianowicie praworządności, która uzasadnia eliminację decyzji wydanych z naruszeniem prawa. To nadzwyczajne postępowanie składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast negatywna ocena wniosku skutkować winna odmową wznowienia postępowania, która następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to może, stosownie do treści art. 151 kpa zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może również w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa ograniczyć się do stwierdzenia wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których odmówił uchylenia tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Wskazany przepis zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146 kpa) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. J. B. nie brał bowiem udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza S. z [...] maja 1998 r. bez własnej winy. Spór w sprawie dotyczy natomiast kwestii związanej z upływem terminu o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Organy administracji publicznej stwierdziły, że od doręczenia decyzji ostatecznej upłynęło 5 lat w związku z czym pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem prawa nie jest dopuszczalne jej uchylenie. Skarżący zaś sformułował zarzut naruszenia art. 146 § 1 kpa i podniósł, że bieg terminu określony w tym przepisie nie rozpoczął się ze względu na brak doręczenia mu przedmiotowej decyzji z 1998 r., zaś złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem okresu przedawnienia spowodowało wstrzymanie biegu tego terminu. Zarzut skarżącego jest bezzasadny. Przede wszystkim podnieść należy, że przez "doręczenie" decyzji o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi więc o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu ( vide: wyrok z 19 listopada 2003 r., II SA/Gd 1861/00, LEX nr 299267). W rozpoznawanej sprawie ostatnie doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu – G. Z. i S. - nastąpiło w dniu 21 maja 1998 r. (k. 22 akt administracyjnych). Nadto podnieść należy, że treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (vide: wyrok NSA z 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560 oraz wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Istotnie wskazać należy, że wniosek z 29 czerwca 1999 r. o wznowienie postępowania przez obie instancje był rozpatrywany przez dziewięć lat. Rażąco zatem przekroczono termin załatwienia sprawy. Jednakże fakt ten nie ma wpływu na bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, od którego zależy możliwość uchylenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji. W szczególności złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu przedawnienia. Oznacza to, że istotny jest upływ czasu w chwili wydania decyzji, a nie w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy administracyjne działając na mocy art. 151 § 2 kpa zasadnie stwierdziły, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] maja 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Jeżeli skarżący na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa poniósł szkodę, służy mu roszczenie dotyczące odpowiedzialności majątkowej gminy w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art.24 § 3 kpa przez uznanie, iż wielokrotne niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy przez pracownika nie może być następstwem jego stronniczości, szczególnie przy uwzględnieniu treści art.146 §1 kpa oraz wobec faktu, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu nastąpiło z winy Burmistrza S. czyli organu zainteresowanego niedopuszczeniem do potwierdzenia tego decyzją administracyjną również nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie zasadnie przyjęto, że nie zostały uprawdopodobnione okoliczności mogące świadczyć o braku bezstronności pracownika prowadzącego postępowanie wznowieniowe. O braku bezstronności pracownika świadczy przede wszystkim fakt, że ostatecznie doprowadził on do wydania korzystnej dla skarżącego decyzji. W tym miejscu wskazać też należy na bezcelowość uchylania postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika. Postępowanie wznowieniowe w toku administracyjnym zostało już zakończone a z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie ma możliwości wydania innej decyzji. Nadmienić należy, że decyzja w sprawie faktycznie została podjęta i podpisana przez zastępcę Burmistrza S. a nie przez pracownika, którego wyłączenia żądała strona. Ostatni zarzut podniesiony w skardze dotyczy kwestii wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Burmistrza S. z 1998 r. Zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie ma związku z przedmiotową sprawą. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.