II SA/Bk 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. numer [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. "a" i pkt 2 oraz pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania J. R. prawa do świadczeń rodzinnych. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2007r. J. R. wystąpiła o przyznanie świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dzieci – N., M. i E. oraz dodatków do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na N., dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na E. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, wnioskowanego na M. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wraz z dodatkami z uwagi na to, że dochód rodziny J. R. w przeliczeniu na osobę przekraczał ustawowe kryterium. J. R. odwołała się od powyższej decyzji i podniosła, że nie zgadza się z nią z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie dochodu jej rodziny oraz nieprawidłowe przyjęcie kryterium dochodowego. Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i dopuszczenie dowodów w postaci decyzji z dnia [...] listopada 2007r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, aktu notarialnego na podstawie którego wydzierżawiono gospodarstwo rolne oraz deklaracji na zaliczkę miesięczną na podatek dochodowy PIT-5 z której wynika, że od października bieżącego roku dochody jej rodziny wykazywały tendencję spadkową, a nawet straty. Nadto wniosła o uwzględnienie faktu, iż kryterium dochodowe w przypadku jej rodziny wynosi 583 zł, a nie 504 zł jak podano w decyzji. Organ II instancji zważył co następuje: Niniejsza sprawa jest kolejną, dotyczącą przyznania J. R. prawa do świadczeń rodzinnych na bieżący okres zasiłkowy. Kwestia ta była już przedmiotem postępowania administracyjnego w wyniku którego organ I instancji, decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] odmówił prawa do wnioskowanych świadczeń, a organ II instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Skarga wywiedziona do sądu administracyjnego od decyzji organu II instancji, wyrokiem z dnia [...] lutego 2008r., została oddalona. Organ uznał, że ponowny wniosek J. R. z dnia 27 grudnia 2007r., którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie jest wnioskiem w tej samej sprawie rozstrzygniętej w/w decyzjami, gdyż został złożony w innym, późniejszy terminie. Organ II instancji przytoczył treść art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych określających komu przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do niego oraz kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania tego świadczenia. Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, uzyskiwany przez rodzinę J. R. dochód nie mieści się w granicach kryterium dochodowego. Kryterium to w sprawie niniejszej wynosi 583 zł, gdyż członkiem rodziny wnioskodawczyni jest dziecko zaliczone orzeczeniem z dnia 15 października 2007r. do osób niepełnosprawnych. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił zasady ustalania wysokości dochodu wynikające wprost z treści art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 10 w/w ustawy i podniósł, że do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2007r. do dnia 31 sierpnia 2008r. przyjmuje się dochody członków rodziny z roku kalendarzowego 2006r, przy czym dochód oznacza między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z akt niniejszej i poprzedniej sprawy wynika, że dochód rodziny J. R. w przeliczeniu na osobę wyniósł 889,94 zł. Końcowo organ podniósł, że uzyskanie niższych dochodów w bieżącym roku kalendarzowym nie mieści się w pojęciu dochodu utraconego, a fakt ten może być uwzględniony dopiero w przyszłym okresie zasiłkowym, a nie w bieżącym tak jak żąda tego odwołująca. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego J. R. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od maja do 2 września 2007r. oraz o wydanie decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i dodatki do niego na nowy okres zasiłkowy od września 2007r. do sierpnia 2008r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 15 października 2007r. przedłużono niepełnosprawność syna skarżącej do dnia 31 października 2009r. Orzeczenie to zostało przedłożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. w dniu 30 października 2007r. Do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała ani wyrównania dodatku do zasiłku wychowawczego, ani też decyzji negatywnej bądź pozytywnej w tym zakresie. Zaskarżone decyzje zawierają nieprawidłowo podane kryterium dochodowe dla rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym oraz nieprawidłowe wyliczenie dochodu, gdyż dochód z gospodarstwa rolnego nie powinien być liczony. Nadto decyzje nie wyjaśniają istoty sporu co do dodatku wychowawczego za V-IX 2007r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżąca słuchana na rozprawie w dniu 27 grudnia 2007r. podała, że wniosek o przyznanie świadczeń z dnia 27 grudnia 2007r. nie miał na celu ustalenia świadczeń na przyszłość, lecz miał na celu rozstrzygnięcie dotyczące świadczeń w okresie od maja do września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 ust. 1 lit. "c" ustawy. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracyjne przed wydaniem kwestionowanych decyzji nie umożliwiły J. R. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie w przedmiotowej sprawie zasady wyrażonej w art. 10 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zapewnienie wnioskodawczyni czynnego udziału w sprawie skutkowało bowiem tym, że organy obu instancji nie wyjaśniły podstawowej kwestii niezbędnej dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a mianowicie nie ustaliły dokładnego żądania wnioskodawczyni, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Zgodnie z treścią art. 61 kpa w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, poz. 992) postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń oraz ich wypłata następują na wniosek osoby uprawnionej. Organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że wniosek J. R. z dnia 27 grudnia 2007r. stanowi ponowny wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Ze złożonego wniosku oraz z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, w ocenie Sądu, jednoznaczna treść żądania wnioskodawczyni. Świadczą o tym przede wszystkim takie okoliczności jak złożenie wraz z wnioskiem orzeczenia o niepełnosprawności syna z dnia 15 października 2007r. oraz fakt, że w sprawie pierwotnego wniosku organ II instancji orzekał zaledwie miesiąc przed złożeniem wniosku w sprawie niniejszej. Powyższe okoliczności faktyczne powinny nasunąć wątpliwości organom administracji co do rzeczywistej treści żądania. W takim wypadku zaś sprecyzowanie żądania powinno należeć do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu i w konsekwencji ustalić rzeczywistą treści żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy.