II SA/Bk 294/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia [...] marca 2006r. Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie wsi S. z powodu naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) stanowiącego, iż "plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium". W ocenie organu nadzoru, wbrew postanowieniom cytowanego wyżej artykułu, Rada Miejska w S. planem zagospodarowania przestrzennego objęła tylko część terenów wyznaczonych w studium na te cele. Wskazana wyżej niezgodność dotyczy naruszenia zasad sporządzenia planu, a przez to wyczerpuje przesłanki z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzając jednocześnie o nieważności uchwały. W skardze z dnia [...] kwietnia 2006r. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina wnosiła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 14 ust. 3. Skarżąca podniosła, iż studium Gminy opracowane zostało na podstawie obowiązującej wówczas ustawy dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 415 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku wyznaczenia obszarów do zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty zakwestionowaną uchwałą znajduje się w strefie V zurbanizowanej, podmiejskiej, przeznaczonej do rozwoju i kontynuacji urbanizacji, stanowi samodzielny fragment terenu niesąsiadujący z innymi terenami, które mają być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Obszar ten od północy i wschodu graniczy z doliną cieku wodnego i linią wysokiego napięcia, a od południa z terenami leśnymi. Grunty te z uwagi na swoje uwarunkowania dalej pozostaną w użytkowaniu rolniczym i leśnym. Natomiast od zachodu teren objęty w/w uchwałą graniczy z działkami budowlanymi, dla których wydano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, zaś od północy z terenami oznaczonymi na rysunku studium jako V.3.4. w większości objętymi planem zagospodarowania uchwalonym w dniu [...] kwietnia 2004r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 58, poz. 980). W świetle powyższych uwarunkowań, zdaniem skarżącej spełniony został wymóg art. 14 ust. 3 ustawy, gdyż wskazany w przedmiotowej uchwale obszar, dla którego sporządzany będzie plan miejscowy stanowi teren wyodrębniony w sposób możliwie najściślejszy, na tyle na ile pozwalają na to zapisy obowiązującego Studium. Tym samym wykładnia pojęcia "obszar" przedstawiona przez organ nadzorczy nie zasługuje na aprobatę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się zaś do jej zarzutów wskazano, iż zapis art. 87 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r, czyli pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zachowują moc także po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zwalnia gminy z obowiązku dostosowywania planu zagospodarowania przestrzennego do wymogów obecnie obowiązującej ustawy. Skoro, więc ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o konieczności objęcia planem całego obszaru wyznaczonego w studium, jeżeli w wyniku planu następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele rolnicze i nieleśne, to Rada Miejska w S. powinna objąć planem całość obszarów wyznaczonych w studium na te cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się naruszenia przez kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, iż wbrew zaprezentowanemu przez Wojewodę P. jednoznacznego stanowiska w niniejszej sprawie, treść art. 14 ust. 3 cytowanej ustawy jest źródłem pewnych wątpliwości interpretacyjnych. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy, plan miejscowy w wyniku, którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru przeznaczonego w studium. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż powyższe unormowanie nawiązuje do treści art. 10 ust. 2 pkt 9, stanowiącego o obowiązku określania w studium obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Regulacja obu przepisów ma na celu w szczególności zapobieżenie obejściu przepisów ograniczających zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze (nieleśne) poprzez wykluczenie takich sytuacji, że w studium zostałyby określone obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy, o powierzchni mniejszej niż ta, od której zależy obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne). Jednakże w literaturze przedmiotu coraz częściej pojawiają się krytyczne głosy, jakoby z treści omawianego przepisu wynikało, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele implikuje obowiązek objęcia w tymże planie wszystkich terenów rolnych i leśnych, które według postanowień studium wymagają zmiany przeznaczenia, nawet gdyby te znajdowały się w różnych miejscach gminy (patrz za: Lex komentarz do art. 14 ust. 3 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Autor podnosi, iż taka interpretacja wymagałaby niejednokrotnie żmudnych, kosztownych i niewątpliwie czasochłonnych prac planistycznych, co z kolei mogłoby stać się przyczyną zaniechania wszelkich działań w tym zakresie. Podobnie w komentarzu do cytowanej ustawy pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, wyd. 2, s. 145-146) podniesiono, iż względy praktyczne przemawiają przeciw objęciu jednym planem wszystkich obszarów przewidzianych w studium do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tu również pokreślono, iż "wymóg objęcia jednym planem całego obszaru może stworzyć utrudnienia, gdyż wyznaczenie w studium obszarów do zmiany przeznaczenia ma charakter wskazania potencjalnych obszarów przewidzianych pod urbanizację. Gmina zazwyczaj nie posiada środków do stworzenia warunków do rozwoju zabudowy dla całego obszaru, czyli wyposażenia go w infrastrukturę techniczną." Końcowo komentator zauważa, iż "wydaje się, że ustawa powinna stworzyć możliwości zagospodarowania terenów dotychczas rolnych etapowo, przez uchwalenie kolejnych planów miejscowych, w miarę możliwości rozwojowych gminy." Z wyżej wymienionych względów postuluje się, aby zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznaczał, że jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i leśne, stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określone w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia", to w takim przypadku projekt planu uwzględnieniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru, to jest zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych, objętego postanowieniami studium (patrz T. Bąkowski Komentarz – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, por. Zdzisław Kostka, Jacek Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Wyd. ODDK Gdańsk 2004 s. 35-36.) Wyrazem zachodzących zmian w zakresie interpretacji przepisu art. 14 ust. 3 ustawy jest również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wskazano, iż regulacja tego przepisu stanowi problem o doniosłym znaczeniu dla praktyki. W wyroku z dn. 26.04.2005r. sygn. akt OSK 1426/04 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż nie można przyjmować, że plan miejscowy powinien bezwzględnie spełniać wymóg art. 14 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji powinien być zawsze sporządzony dla całego obszaru gminy przeznaczonego w studium do zmiany na cele nierolnicze. Tym samym NSA dopuścił możliwość etapowania planowania na tym obszarze poprzez uchwalanie kolejnych planów miejscowych w miarę możliwości rozwojowych gminy, pod warunkiem jednak, że zakresem poszczególnych planów objęte zostaną zwarte kompleksy nieruchomości gruntowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż nie można zaakceptować stanowiska przyjętego przez Wojewodę Podlaskiego w niniejszej sprawie. W szczególności tutejszy Sąd nie podziela poglądu, iż skoro uchwała dotyczyła terenów rolnych, które wskutek uchwalenia planu miały zmienić swoje przeznaczenie na budowlane, to należało planem tym objąć cały obszar wyznaczony w studium. W kontekście przedstawionych powyżej aspektów regulacji zawartej w przepisach art. 14 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy, ustalenia organu nadzorczego należy ocenić jako przyjęcie, iż art. 14 ust. 3 ustawy w sposób automatyczny nakłada obowiązek objęcia projektem całego obszaru wyznaczonego w studium, bez konieczności badania czy teren działki, której plan ma dotyczyć stanowi "zwarty kompleks nieruchomości gruntowych". Dodatkowo organ nadzorczy w swych rozważaniach pominął, iż zakwestionowana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu [...] lutego 2006r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy S. było przyjęte w dnia [...] czerwca 1998r. pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. W ocenie Sądu wskazana okoliczność wbrew twierdzeniom Wojewody jest istotna, zwłaszcza, że na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie istniał wymóg określania w studium obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele rolnicze (leśne). Sytuacja, w której gmina samodzielnie uchwala studium i określa w nim obszary podlegające rygorowi wyznaczonemu w art. 14 ust. 3 zachodzi dopiero w aktualnym stanie prawnym. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2005r., gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż nie ma można oznaczenia wprowadzonego do studium na mocy starych przepisów swobodnie dostosowywać do pojęć używanych w nowej ustawie i przesądzać na tej podstawie o zgodności projektu planu ze studium. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano ponadto na trudności wynikające z przepisu art. 87 ust. 1, na którego treść w niniejszej sprawie powołuje się także Wojewoda P., a który to przepis utrzymuje w mocy studia uwarunkowań i kierunków przestrzennego gmin, uchwalonych pod rządami dotychczasowych przepisów. Takie rozwiązanie zdaniem NSA "z jednej strony zapewniło niewątpliwie ciągłość procedur planistycznych, z drugiej jednak strony zrodziło też negatywne konsekwencje, związane z koegzystencją nowych, w dużej mierze odmiennych unormowań ustawowych i aktów planowania przestrzennego realizujących dyspozycje poprzedniej regulacji", stąd "czasowe "zawieszenie" omawianego nakazu jest konieczne do czasu, kiedy obowiązujące studium nie zostanie dostosowane do wymogów aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Mając na uwadze wskazaną interpretację przepisu, którą Sąd w składzie obecnym podziela, trudno zgodzić się z poglądem, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Gmina przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna dokonać zmiany studium. Takie stanowisko nie odpowiada intencji ustawodawcy, który utrzymując w mocy akty planistyczne wymienione w art. 87 ust. 1 chciał zapobiec sytuacji, w której z dniem wejścia w życie nowej regulacji ustawowej wyeliminowaniu zostałyby z obrotu prawnego podstawowe urządzenia planistyczne, co w konsekwencji zahamowałoby działania w gospodarce przestrzennej kraju. Przedstawione wyżej uwarunkowania nie zostały uwzględnione przez organ nadzorczy, który ponad wszelką wątpliwość nie badał też czy teren gruntu, którego plan ma dotyczyć, stanowił zwarty kompleks nieruchomości gruntowych. Nadto w przedmiotowej sprawie brak było w studium ustalenia, co do obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co spowodowało, że nie mógł być w rezultacie obszar taki uwzględniony przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z przyczyn podanych wyżej niezasadnym było uznanie, że objęcie uchwałą obszaru mniejszego niż obszar wyznaczony w studium do opracowania, stanowiło o sprzeczności z ustaleniami studium, skutkującej w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.