II SA/Bk 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia oddala skargę Decyzją z dnia [...].09.2015 r. Prezydent Miasta B., działając z wniosku inwestora "P." Sp. z o.o. w B. z dnia [...].05.2014 r., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w części podziemnej (lub w parterach) i usługami: budowie, przebudowie, rozbudowie i rozbiórce infrastruktury technicznej w zakresie sieci, przyłączy, instalacji doziemnych i naziemnych, zewnętrznych i wewnętrznych wraz z budowlami towarzyszącymi i zagospodarowaniem terenu, w tym z układem komunikacyjnym (zjazdy, drogi dojazdowe, gospodarcze, pożarowe, miejsce parkingowo-postojowe, place manewrowe, chodniki, itp.) na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...],w obrębie N. przy ul. [...] w B. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73, ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą" w związku z § 3 ust.1 pkt 53 lit. "b" tiret drugi i pkt 56 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem". Powyższa decyzja z dnia [...].09.2015 r. została wydana po raz trzeci, w tym samym przedmiocie, z powodu wcześniejszych uchyleń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane dalej: "SKO"). Ostatnia decyzja SKO uchylająca decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2014 r. została wydana dnia [...].12.2014 r. Na decyzję tę inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, która została oddalona w sprawie o sygn. II SA/Bk 120/15 (wyrok prawomocny). Od decyzji Prezydenta Miasta B. odwołania złożyli: W. położonych przy ul. [...] w B. oraz M. M. W. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. poprzez zaniechanie zbadania całości materiału dowodowego i brak wszechstronnej jego oceny polegającej na zaniechaniu oceny opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (w skrócie: PPIS), który wskazał na obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Nadto – organ nie wziął pod uwagę kryterium gęstości zaludnienia jako jednego z uwarunkowań do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei M. M. zarzucił decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2015 r.: 1) naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 156 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie zasad dbania o dobro społeczne i słuszny interes obywateli. Wydanie ponownej decyzji w sytuacji, gdy nie została jeszcze rozstrzygnięta przez WSA w Białymstoku skarga na decyzję SKO z dnia [...].12.2014 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].09.2014 r.; 2) naruszenie art. 79 ustawy poprzez nie przeprowadzenie konsultacji społecznych oraz zaniechanie żądania od inwestora raportu oddziaływania na środowisko; 3) nieuwzględnienie w decyzji wszystkich wymogów wynikających z ustawy; 4) nieprawidłowe określenie stron postępowania; 5) naruszenie art. 49 k.p.a. poprzez nieumieszczenie decyzji przez okres 14 dni na terenie inwestycji (nie była widoczna dla mieszkańców bloków nr [...], [...], [...] przy ulicy [...]), 6) nie zastosowanie się do zaleceń PPIS, które nakazało przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu odwołania M. M. powołał się na Konwencję z Arhus z maja 2003 r., według której udział społeczeństwa w ochronie środowiska jest niezbędny na wczesnym etapie postępowania po to, by możliwe było rozważenie wszelkich wariantów. Zdaniem odwołującego, nie do przyjęcia są proponowane do budowy budynki o wysokości 23 m, czyli 7-kondygnacyjne w sytuacji, gdy sąsiednia zabudowa jest niższa. Zarzucił też brak wskazania usytuowania budynków na działkach inwestora, brak badań i analiz na temat mniejszego hałasu i zanieczyszczeń. Zdaniem M. M., jeżeli z nowej inwestycji będzie wyjeżdżać jednym wjazdem ok. 770 samochodów, to zwiększenie spalin i hałasu będzie oczywiste. Nadto, odwołujący zwrócił uwagę na przebieg rzeki B. przez teren przyszłej inwestycji, co spowoduje – po wybudowaniu garaży podziemnych – zalewanie piwnic i garaży w blokach usytuowanych przy ulicy [...] Zdaniem odwołującego, konieczne jest sporządzenie raportu dla tak dużej inwestycji w celu wykazania, jaki będzie jej wpływ na środowisko i otoczenie (budynki sąsiednie). Decyzją z dnia [...].01.2016 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2015 r. SKO uznało, że odwołania nie są zasadne. Skoro planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie, znacząco wpływać na środowisko, to oznacza, że sporządzenie raportu nie jest obowiązkowe. SKO przywołało treść art. 63 ust. 1 ustawy, z którego wynikają uwarunkowania, potrzebne do spełnienia wydania decyzji pozytywnej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji należycie ocenił postanowienie z dnia [...].08.2015 r. wydane przez RDOŚ o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń co do oceny, przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia standardów w środowisku. Z analizy karty informacyjnej wynika, że inwestycja polegać będzie na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą na działce o pow. 2,2 ha. Teren inwestycji jest już otoczony z trzech stron budynkami wielorodzinnymi, z jednej strony drogą publiczną i zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Teren ten będzie enklawą w środku istniejącego osiedla. Nie jest to teren "dziewiczy", lecz znajdujący się w centrum miasta. Nie podlega żadnym formom ochrony przyrody i zabytków. Istnieje tylko drzewostan, który częściowo będzie usunięty, a cześć drzew zostanie przesadzona. Zdaniem Kolegium, planowanej inwencji nie należy wiązać, w zakresie kumulacji oddziaływań, z zabudową już istniejącą, gdyż art. 63 ust. 1 "b" ustawy mówi o powiązaniu z innymi przedsięwzięciami. Jeśli chodzi o gęstość zaludnienia, to SKO zgodziło się z wyjaśnieniem organu I instancji, że budynki planowane nie zwiększą gęstości zaludnienia w porównaniu z istniejącym osiedlem i będą wahać się na podobnym poziomie, zważywszy, że przybędą nowe miejsca zamieszkania, zaś zagęszczenie osób na 1 m2 powierzchni gruntu będzie porównywalny do norm typowych dla osiedli mieszkaniowych. Nieuwzględnienie przez organ I instancji opinii PPIS, wskazującego na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Kolegium uznało za prawidłowe, ponieważ opinia ta nie zawiera uzasadnienia, lecz opis przedsięwzięcia. Natomiast wypowiedź PPIS na temat zagrożenia związanego z emisją spalin wskutek zwiększonej liczby samochodów, nie oznacza automatycznie, że normy emisji zostaną przekroczone. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że poprzednie dwie opinie PPIS, w tej samej sprawie, były przeciwne. SKO ustosunkowało się do zarzutu przedwczesnego wydania decyzji w sytuacji nie rozpoznania przez Sąd skargi na poprzednią decyzję Kolegium z dnia [...].12.2014 r. twierdząc, że nie jest to powód do zawieszenia postępowania ale do jego wznowienia w przypadku uchylenia przez Sąd decyzji kasatoryjnej. Zdaniem SKO, postępowanie zostało prawidłowo przeprowadzone. Strony były powiadomione o czynnościach organu w myśl art. 49 k.p.a. (liczba stron przekroczyła 20), zaś zarzut naruszenia art. 79 ustawy nie miał zastosowania, ponieważ konsultacji społecznych nie przeprowadza się w przypadku braku raportu oddziaływania na środowisko. Skargę na decyzję SKO z dnia [...].01.2016 r. do WSA w Białymstoku wywiódł M. M. Wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, które jest lakoniczne i pobieżne. Podniósł, że "decyzja nie jest już aktualna, bo inwestor podzielił teren inwestycji na trzy odrębne, niezależne projekty, aby w ten sposób mógł rozpocząć prace bez konieczności zakończenia postępowań ze skarżącymi" – koniec cytatu. Zdaniem skarżącego, karta informacyjna nie jest już aktualna i nie można na niej oprzeć rozstrzygnięcia. Nie zgadza się ze stwierdzeniem SKO, iż gęstość zaludnienia dla nowej inwestycji będzie porównywalna z dotychczasową. Nikt nie przestawił żadnych wyliczeń potwierdzających normy zaludnienia i ich przekroczenia. Skarżący zakwestionował też postanowienie organu I instancji o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo stwierdziło, wbrew stanowisku skarżącego, że planowana inwestycja nie zakłóci warunków środowiskowych. W piśmie procesowym z dnia [...].11.2016 r. inwestor – "P." Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy zauważyć, że skarga na decyzję SKO z dnia [...].01.2016 r. została wniesiona do Sądu jedynie przez M. M., pomimo wielości uczestników biorących udział w postępowaniu administracyjnym (w tym Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...]). Treść skargi M. M. jest ograniczona. Zawiera właściwie trzy zarzuty merytoryczne: odnośnie gęstości zaludnienia nowej inwestycji, niewłaściwego powiadomienia mieszkańców o treści decyzji środowiskowej i brak zgody na postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy. Powyższe zarzuty będą rozważone w dalszej części motywów. Natomiast skarżący nie wskazał argumentów do zarzutu, że decyzja SKO została uzasadniona lakonicznie i pobieżnie. Twierdzenie, że decyzja SKO, jak również karta informacyjna przedsięwzięcia, są nieaktualne, nie znajduje logicznego wytłumaczenia, skoro kwestionowana decyzja nie została wycofana z obrotu prawnego i właśnie stanowi przedmiot rozstrzygnięcia Sądu ze skargi, którą wywiódł sam skarżący. To, że inwestor podzielił realizację inwestycji na trzy odrębne projekty (jak twierdzi skarżący), nie jest sprzeczne z decyzją środowiskową a dotyczy ewentualnie późniejszych postępować związanych z realizacją osiedla. Jak wynika z akt sprawy, decyzja środowiskowa była wielokrotnie uchylana przez SKO, a ostatnio decyzją z dnia [...].12.2014 r. Po jej uchyleniu sprawa wróciła do organu I instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej I instancji nie był zobowiązany ani do zawieszenia postępowania ani do zwłoki w rozpoznaniu sprawy tylko dlatego, że decyzja SKO z dnia [...].12.2014 r. została zaskarżona do Sądu administracyjnego. Sprawa została zresztą zakończona oddaleniem skargi w WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 120/15). Wbrew przekonaniu skarżącego, nie doszło tu do naruszenia procedury administracyjnej, a wręcz przeciwnie – zasada szybkości postępowania wymagała podjęcia przez organ I instancji działań niezwłocznych. Sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwana dalej "p.p.s.a.". Dlatego też, mając na względzie powyższy przepis oraz znikomą treść skargi, skład orzekający był zobligowany dokonać kontroli merytorycznej i proceduralnej całej zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, decyzja jest zgodna z prawem. Nie stanowiła sporu okoliczność, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie był obligatoryjny (art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy). W takiej sytuacji organ decyzyjny, po zasięgnięciu opinii inspektora ochrony środowiska i inspektora sanitarnego, w pierwszej kolejności – wydaje postanowienie, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy (na które nie służy zażalenie), a następnie wydaje decyzję. W tym przypadku tok postępowania został zachowany przez Prezydenta Miasta B., który w dniu [...].09.2015 wydał decyzję (poprzedzoną postanowieniem) stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjną stanowiły załączniki do decyzji (art. 84 ust. 1, 2 ustawy). Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów k.p.a. w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, powinna zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 09.12.2009 r. – II SA/Bd 887/09). W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, znalazły się wyczerpujące informacje, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy. Materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, został całościowo rozważony. I tak: • Skala przedsięwzięcia została określona (budynki wielorodzinne z garażami na działce o pow. 2,2 ha); • Nie stwierdzono powiązań z innymi przedsięwzięciami w tym kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na sąsiednim obszarze. Potwierdził to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w postanowieniu z dnia [...].02.2015 r. opowiadając się za brakiem konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak słusznie zauważyło też SKO, o kumulacji oddziaływań można mówić wówczas, gdy na danym terenie istnieje inna inwestycja a nie podobna zabudowa mieszkaniowa, jak w niniejszym przypadku; • Emisja i występowanie innych uciążliwości – poza etapem budowy hałas i spaliny związane z przemieszczaniem się pojazdów nowych mieszkańców. Słusznie stwierdzono, że jest to nieuniknione ale nie będzie ponadnormatywne. Budowa nowych bloków mieszkalnych nie będzie odbywać się na obszarze pozamiejskim ale w centrum zurbanizowanym, z trzech stron otoczonym już istniejącą zabudową wielorodzinną, gdzie codziennie odbywa się ruch pojazdów. Natomiast przewidziano zminimalizowanie uciążliwości związanych z przemieszczeniem się nowych pojazdów poprzez odpowiedni układ komunikacyjny i parkingowy. • Gęstość zaludnienia – organy słusznie uznały, że będzie ona dostosowana do wielkości nowej zabudowy mieszkaniowej otoczonej infrastrukturą w postaci: terenów zieleni, placów zabaw, boisk, przy zachowaniu odpowiedniej proporcji między powierzchnią biologicznie czynną a zabudowaną, co zniweluje negatywny wpływ na środowisko istnienia nowych mieszkańców. Jak słusznie zauważyło SKO, celem w/w przepisów była ochrona terenu przed nadmiernym zaludnieniem a nie typową, dla osiedli mieszkaniowych, skalą zaludnienia. Trudno też stwierdzić (co podnosi skarżący), jaka konkretnie ilość ludności przypadka na 1 m2 obecnego i przyszłego osiedla mieszkaniowego, ale (w ocenie Sądu), nie chodzi o dokładne wyliczenia, lecz ogólne zasady dotyczące ochrony środowiska. Należy zaznaczyć, że analiza art. 63 ustawy musi być dokonywana adekwatnie do rodzaju inwestycji, co oznacza, że nie wszystkie punkty znajdują zawsze zastosowanie. Organy decyzyjne prawidłowo przeanalizowały te aspekty ochrony środowiska, które dotyczą inwestycji. Nie bez znaczenia jest tu opinia RDOŚ, który będąc instytucją profesjonalną w zakresie ochrony środowiska, zajął stanowisko pozytywne co do braku potrzeby sporządzania raportu, dokonując rzetelnej oceny. Jest to opinia wiążąca organy decyzyjne, czego nie można stwierdzić w odniesieniu do opinii PPIS, która nie jest konsekwentna, nie zawiera uzasadnionych wniosków (poprzednie dwie opinie były odmiennej treści) i trudno stwierdzić jej wiarygodność. Jeśli chodzi o zarzut braku odpowiedniego powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, to zarzutu tego (stawianego w skardze), Sąd uznać nie może w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 49 k.p.a., jeśli liczba stron postępowania przekracza 20, to organy o czynnościach i decyzjach powiadamiają zainteresowanych poprzez publiczne obwieszczenie (np. tablica ogłoszeń UM, strona internetowa). Skarżący był powiadamiany, czego najlepszym dowodem jest fakt czynnego udziału w postępowaniu, składanie odwołań i skargi do sądu. Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.-