II SA/Bk 295/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku w celu złagodzenia skutków suszy I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].02.2007 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił przyznania A. W. świadczenia w formie zasiłku w celu złagodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w rodzinie wnioskodawcy nie ma ani jednej osoby, która podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wnioskodawca zaś ma ustalone prawo do świadczenia rentowego z KRUS, a jego żona otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS. Od wyżej wymienionej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie podnosząc, że prowadzi gospodarstwo rolne od 1981 r. i zawsze był i jest ubezpieczony w KRUS natomiast w chwili obecnej przebywa na rencie rolniczej okresowej, a żona pobiera emeryturę w ZUS. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109), podjętym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), określono szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Stosownie do § 2 ww. rozporządzenia, pomocy w formie zasiłku celowego jednorazowego udziela się rodzinie rolniczej jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16. poz. 82 z późn. zm.) wynoszą średnio powyżej 30 %. Organy obu instancji w niniejszej sprawie stwierdziły, iż zainteresowany nie spełnia warunku przewidzianego § 2 pkt 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, a mianowicie żadna z osób w rodzinie wnioskodawcy nie polega ubezpieczeniu z mocy przepisów ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( jt. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) jako rolnik. W świetle przepisów tej ustawy ( art. 7 i 16) nie podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy rolnik, jeżeli ma ustalone prawo do emerytury lub renty albo innych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Z uwagi na to, iż warunki określone w § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy muszą być spełnione łącznie, organy administracji publicznej stwierdziły, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. A. W. w dniu 12.03.2007 r., złożył skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. W skardze podniesiono, iż decyzja jest krzywdząca. Ponadto skarżący wskazał, że jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo o powierzchni 22 ha, zaś w związku z suszą poniósł straty, co ustaliła również komisja. Skarżący wskazał również, iż nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z powodu tego, że choruje i aktualnie otrzymuje kwartalny zasiłek chorobowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z § 2 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Pomoc społeczna, zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy skierowana została do rodzin rolniczych. Jednakże Rada Ministrów, określając w § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia przesłanki uzyskania pomocy wskazała istotny warunek, sprowadzający się do tego, że co najmniej jedna osoba w tej rodzinie musi być rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który – co należy podkreślić - podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tym samym przesłanka udzielenia pomocy rodzinie rolniczej zawęża w sposób istotny krąg osób uprawnionych do tej pomocy. Są bowiem rodziny rolnicze, w których co najmniej jedna osoba jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, jednakże z różnych względów rolnik ten nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku - rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Osoby te - rolnicy w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - nie podlegają zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiem, jeżeli podlegają innemu ubezpieczeniu społecznemu lub mają ustalone prawa do emerytury lub renty albo mają ustalone prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Z tych samych przesłanek, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, osoby te nie podlegają ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu. W świetle powołanych przepisów należy dojść do wniosku, iż można być rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i jednocześnie nie podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników; przy czym o tym, że rolnik nie podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy decyduje ustawodawca. Dodać również należy, że niepodleganie ubezpieczeniu społecznemu z mocy prawa nie stoi na przeszkodzie w faktycznym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w art. 24 ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi ogólne upoważnienie dla Rady Ministrów do przyjęcia rządowego programu osłonowego, który miałby na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych. Zakres podmiotów, do których program może być skierowany, jest szeroki i można uznać, że obejmuje wszystkie grupy społeczne wymagające ewentualnego wsparcia ze strony państwa przy wykorzystaniu tej formy. Gdy idzie o zakres przedmiotowy programu, to ukierunkowany jest on na ochronę poziomu życia. Tak określony przedmiot programu osłonowego jest na tyle ogólny, a zarazem pojemny, iż można do niego wstawić konieczność zaspokojenia wielu szczegółowych potrzeb. Na uwagę zasługuje to, iż Rada Ministrów w ramach własnej wiedzy i rozeznania postanawia o przyjęciu takiego programu. Efektem przyjętego programu winno być stosownie do postanowień art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie Rady Ministrów, jako przepis prawa powszechnie obowiązującego. Pomoc wynikająca z przedmiotowego rozporządzenia sprowadzała się do udzielenia jednorazowego zasiłku celowego rodzinom, w których, co najmniej jedna osoba jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu rolniczym. Pomoc ta wiąże się z łagodzeniem skutków suszy w 2006 r. Skutki suszy dotknęły jednak rolników niezależnie od czy podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy prawa, czy też takiemu ubezpieczeniu nie podlegają. W tym miejscu nasuwa się istotna wątpliwość dotycząca równego potraktowania przez prawodawcę na gruncie przedmiotowego rozporządzenia osób będących rolnikami w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym, podlegających ubezpieczeniu rolniczemu z mocy prawa i nie podlegających takiemu ubezpieczeniu. Zasadniczy cel przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomocy wynika bowiem już z tytułu tego aktu prawnego. Jest nim realizacja działań łagodzących skutki suszy. Zasiłek celowy przyznawany w trybie przedmiotowego rozporządzenia ma charakter świadczenia pomocowego, a z tego świadczenia winna skorzystać jak największa liczba rolników, w których gospodarstwach rolnych wystąpiły szkody. Fundamentalną zasadą współczesnych demokratycznych państw prawnych jest prymat konstytucji w systemie istniejących w danym państwie źródeł prawa. Prymat konstytucji oznacza zakaz stanowienia prawa sprzecznego z konstytucją i nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją. Nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją oznacza m.in., że prawo stanowione powinno być kształtowane zarówno co do formy, jak i co do treści z punktu widzenia realizowania norm konstytucji. Nie tylko formy i treść prawa stanowionego są wyznaczane przez konstytucję, ale także granice prawa stanowionego zakreślone są konstytucją. Zadaniem ustawodawcy i innych podmiotów stanowiących prawo jest jedynie sprecyzowanie prawa w granicach zakreślonych konstytucją. Nie podlega dyskusji, że organ upoważniony do wydania rozporządzenia ma obowiązek przestrzegać zasad i norm konstytucyjnych, a zakres swobody regulacyjnej przy wydawaniu rozporządzeń wyznaczają w szczególności ogólne zasady konstytucyjne. Przy wykonywaniu upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy istotne znaczenie ma w szczególności zasada równości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W myśl postanowień art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Odnosząc przedstawione zasady do uprawnień rodzin rolniczych, w których co najmniej mniej jedna osoba jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu rolniczym, w zakresie otrzymania przedmiotowego zasiłku celowego, należy stwierdzić, że zasada równości stanowi istotną dyrektywę przy ustalaniu znaczenia upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Określając przesłanki nabycia uprawnienia do zasiłku celowego, organ ustanawiający rozporządzenie nie może w żadnym wypadku wprowadzać zróżnicowań niedopuszczalnych na gruncie konstytucyjnej zasady równości. Dotknięcie skutkami suszy rodziny rolniczej, w której co najmniej jedna osoba jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie. Ewentualne odstępstwa od równego traktowania tych podmiotów wprowadzane w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, ażeby pozostawały w zgodzie z Konstytucją RP, winny spełniać wymienione wyżej wymogi. W przypadku § 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wymogi te nie zostały w żaden sposób spełnione. Można założyć, że celem wprowadzonych ograniczeń kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania przedmiotowego zasiłku celowego było zmniejszenie kosztów pomocy. Realizacja tego celu nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Przyjęte przez Radę Ministrów kryterium podlegania rolnika ubezpieczeniu rolniczemu z mocy prawa nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawy, konstytucji RP i ma charakter arbitralny. Jeżeli prawodawca przekroczy konstytucyjnie określone granice stanowienia prawa, to w indywidualnych sprawach sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia, iż w konkretnej sprawie zostały naruszone przepisy Konstytucji, a decyzja organu administracyjnego opierająca się o przepisy prawa stanowionego sprzecznego z ustawą zasadniczą nie może być akceptowana. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz w myśl art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W niniejszej sprawie Sąd skorzystał z uprawnień wynikających z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i z art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i odmówił zastosowania § 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, w zakresie w jakim przepis ten uzależnia przyznania zasiłku celowego rodzinie rolniczej od podlegania rolnika - członka tej rodziny - ubezpieczeniu rolniczemu z mocy ustawy. Biorąc pod uwagę materialnoprawny charakter § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, organ administracyjny wydając ponownie decyzję w sprawie, winien zastosować ww. przepis, uwzględniając stanowisko Sądu, zgodnie z którym przesłanka podlegania przez rolnika ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy, nie może być zastosowana. Z przedstawionych powyżej motywów Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy.