II SA/Bk 295/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł. 1. stwierdza nieważność § 19 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 10 grudnia 2018 r. Rada Gminy Ł., na podstawie art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: ustawa) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r., poz. 5153. Prokurator Rejonowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie § 19 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały, ustanawiający iż realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej, przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 19 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy poprzez uznanie, że ww. przepis stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia kosztów budowy przyłącza nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i w konsekwencji ustanowienia opłat w § 19 ust. 2 uchwalonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Ł., W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że § 19 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łomża jest stricte przepisanym z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie skarżącego istotnym ograniczeniem co do sposobu opracowywania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest zakaz powtarzania w nim przepisów ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, powodujący ich nieważność. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). Dalej Prokurator wyjaśnił, że następnym istotnym problemem nierozerwalnie związanym z ochroną prawa własności jest ponoszenie kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brakuje jakichkolwiek unormowań tej kwestii. W związku z tym w praktyce pojawiły się próby wprowadzenia takich rozwiązań do regulaminów. Jednak w orzecznictwie od początku przyjmuje się, że w art. 19 ust. 2 pkt 4 przywoływanej ustawy jest mowa jedynie o możliwości określenia przez radę gminy warunków przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Na koniec Prokurator wskazał, że bardzo ważnym zagadnieniem legislacyjnym, rzutującym również na prawidłowość wprowadzanych regulaminów zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jest sposób ich redakcji. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2) i zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, o czym stanowi § 143 rozporządzenia. Zamieszczenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że obowiązującą formą regulaminu jest uchwała. Pogląd ten jest może nazbyt rygorystyczny, gdyż miejsce regulaminu nie ma wpływu na jego normatywną treść, niemniej jednak bardzo dobrze podkreśla znaczenie formy przyjmowania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz ewentualne następstwa prawne naruszeń w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ł. wniosła o jej oddalenie. Jako uzasadnienie swego stanowiska organ wskazał, że projekt uchwały był przedstawiony do zaopiniowania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B., Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, który postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] pozytywnie go zaopiniował. Ponadto przedmiotowa uchwała była przekazana do Wojewody Podlaskiego, który również nie wniósł żadnych uwag do przedmiotowego aktu. Zdaniem organu przywołanie wprost w Regulaminie art. 15 ustawy nie oznacza, iż Rada Gminy ustanowiła tym sposobem jakiekolwiek opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie Regulaminu określa tylko i wyłącznie podmiot zobowiązany do zrealizowania przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, nie wskazując przy tym wysokości tych kosztów czy też zasad ich obliczenia. Nie doszło do naruszenia art. 19 ustawy, gdyż wbrew stanowisku skarżącego nie został nałożony obowiązek ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a zakwestionowany przepis Regulaminu znajduje podstawę prawną w art. 15 ustawy. W ocenie organu żadna część regulaminu nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, gdyż kwestionowany zapis (obowiązek ponoszenia kosztów) wynika wprost z art. 15 ust. 2 ustawy. Niemniej z ostrożności procesowej wskazać należy, iż nawet przyjmując założenie o niedopuszczalności powtórzenia w Regulaminie postanowień ustawowych, to naruszenie to jest nieistotne, gdyż w swej istocie jest zacytowanym przepisem ustawy bez żadnej jego modyfikacji ze strony Rady Gminy. Na koniec organ wyjaśnił, że Regulamin stanowiący załącznik do uchwały nr III/15/18 Rady Gminy Ł. z dn. 10 grudnia 2018 r. jest jej integralną częścią, zatem w zakresie jego obowiązywania pozostaje bez znaczenia, czy postanowienia Regulaminu umieszczone są bezpośrednio w uchwale, czy też stanowią jej załącznik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga jest zasadna częściowo. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest, jak wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale. Chodzi o § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 analizowanej ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o regulacjach § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 19 Regulaminu, w ust. 1, 2 i 3, powtarza zapisy § 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy. I tak § 19 Regulaminu brzmi: (ust. 1) Przedsiębiorstwo jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie rozwoju i modernizacji. (ust. 2) Realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej, przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. (ust. 33) Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo, a urządzenia pomiarowego odbiorca usług. Natomiast § 15 ustawy brzmi: (ust. 1) Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. (ust. 2) Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. (ust. 3) Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Jak więc z powyższego widać, nie tylko w § 19 ust. 2 Regulaminu prawodawca lokalny dopuścił się powtórzeń z § 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy, ale uczynił to również w ust. 1 i 3 § 19 Regulaminu. Regulacja Rady Gminy Ł. w tym zakresie stanowi zatem niedopuszczalne powtórzenie uregulowania ustawowego. Zgodnie natomiast z § 118 w związku z § 148 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ks 508/02). Również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, do którego przyłącza się i niniejszy skład orzeczniczy, że postanowienia uchwalonego regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu lub tego samego rodzaju, jak również regulamin taki nie powinien powielać norm prawnych wynikających wprost z ustawy. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 194/19). Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, że w § 19 ust. 2 (ale również i w ust. 1 i 3 Regulaminu) nałożono na odbiorców opłaty lub koszty związane z przyłączeniami do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Czym innym bowiem jest powtórzenie w Regulaminie, wprawdzie w sposób nieuprawniony i niepotrzebny, uregulowań § 15 ustawy, w których jest mowa o kosztach budowy, instalacji i utrzymania poszczególnych urządzeń, a czym innym twierdzenie, że przedmiotową uchwałą nałożono takie opłaty i koszty na odbiorców. Regulamin zatem w tej mierze nie wprowadził żadnych innych kosztów i opłat, niż to uczyniła ustawa. Obowiązek ich poniesienia wynika więc nie z uchwały tylko z ustawy. Natomiast z analizy przepisów uchwały nie wynika, zresztą Prokurator tego nie podnosi, żeby uchwała nakładała na odbiorców jakieś jeszcze inne koszty i opłaty. Niezasadny jest, w ocenie Sądu, również zarzut skargi dotyczący konstrukcji zaskarżonej uchwały, tj., że zamieszczenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim wskazany przepis dotyczy przekazywania przez radę gminy projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Skarżący nie wyjaśnia natomiast, jaki jest związek pomiędzy powyżej wskazanym obowiązkiem a konstrukcją uchwały, w której regulamin stanowi jej załącznik. Ponadto niezasadne jest powołanie się w tej mierze przez skarżącego na § 29 ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej. Jak trafnie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/04, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten popiera, nie jest dla oceny zgodności z prawem uchwały istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej w załączniku do tej uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują bowiem w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego. Również w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04, jednoznacznie wyjaśniono, że nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały, wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 19 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Powyższe przepisy (ust. 1, 2 i 3 § 19) stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu, czego domagał się Prokurator, a tym bardziej samej uchwały, skoro zakwestionowane w skardze regulacje zawarte są w samym załączniku do uchwały, tj. w Regulaminie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić (pkt 2 sentencji).