II SA/Bk 297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. 1. stwierdza nieważność § 15 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 10 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Nowogrodzie, na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: "ustawa") podjęła uchwałę Nr III/10/18 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nowogród. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. pod pozycją 5281. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Uchwała została zaskarżona w zakresie § 15 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały, określającego, iż realizację budowy przyłączy do sieci wodociągowej, przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba, ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 19 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy, poprzez uznanie, że ww. przepis stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady miejskiej obowiązku ponoszenia kosztów budowy przyłącza nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i w konsekwencji ustanowienia opłat w § 15 ust. 2 uchwalonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nowogród. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił uwagę, że § 15 ust. 2 Regulaminu jest stricte przepisanym z art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącego istotnym ograniczeniem co do sposobu opracowywania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest zakaz powtarzania w nim przepisów ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, powodujący ich nieważność. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). Prokurator wyjaśnił ponadto, że następnym istotnym problemem nierozerwalnie związanym z ochroną prawa własności jest ponoszenie kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Z analizy przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały wynika, że nałożenie obowiązku ponoszenia opłat przyłączeniowych nie ma upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie od początku przyjmuje się, że w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy mowa jest jedynie o możliwości określenia przez radę gminy warunków przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. W ocenie Prokuratora bardzo ważnym zagadnieniem legislacyjnym rzutującym również na prawidłowość wprowadzanych regulaminów zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest sposób ich redakcji. Zamieszczenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązującą formą regulaminu jest uchwała. Odpowiadając na skargę Gmina Nowogród wniosła o jej oddalenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w zakresie przekraczającym wniosek o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Gmina podniosła, że kwestionowany w skardze przepis § 15 ust. 2 Regulaminu został błędnie zinterpretowany przez Prokuratora, bowiem w żaden sposób nie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. Regulacja zawarta w § 15 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisu art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i została zawarta w rozdziale 5 Regulaminu określającym warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a jej celem było zapewnienie kompletnej informacji dla osób potencjalnie zainteresowanych przyłączeniem nieruchomości do sieci odnośnie ustawowo określonych zasad ponoszenia kosztów budowy przyłączy. W ocenie Gminy nie można podzielić stanowiska Prokuratora, że naruszenie zasad prawidłowej legislacji poprzez zawarcie w treści całego § 15 Regulaminu powtórzenia przepisów ustawowych stanowi naruszenie prawa na tyle istotne, że może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale. Analiza § 15 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje, że przepis ten stanowi niedosłowne powtórzenie zapisów art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 15 przedmiotowego Regulaminu prawodawca lokalny przewiduje, że: Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ujętych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (ust. 1). Realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej, przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 3). Przepis art. 15 ustawy stanowi natomiast: Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 (ust. 1). Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3). Zgodnie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, niezależnie od tego, czy są one objęte zakresem upoważnienia, czy też nie. Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 508/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej modyfikacji intencji prawodawcy. Również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, do którego przyłącza się i niniejszy skład orzekający, że postanowienia uchwalonego regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu lub tego samego rodzaju, jak również regulamin taki nie powinien powielać norm prawnych wynikających wprost z ustawy. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 194/19). Niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Podobnie istotnym naruszeniem jest także częściowe, jak również nieprecyzyjne powtórzenie regulacji ustawowej (zob. wyrok WSA W Łodzi z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 29/18). Sąd co do zasady podziela pogląd przedstawiony przez Prokuratora, że przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 5 pkt 4 ustawy nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Przepis art. 19 ust. 5 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza tę materię. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Analiza skarżonej uchwały, w tym w szczególności § 15 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, nie daje jednak podstaw do twierdzeń, że Rada Miejska nałożyła obowiązek ponoszenia opłat przyłączeniowych wbrew delegacji ustawowej. Wskazany przez Prokuratora przepis § 15 ust. 2 Regulaminu (ale również ust. 1 i 3 tego paragrafu) nie rozstrzyga o takim obowiązku i z tego też powodu nie można stwierdzić jego nieważności. Czym innym jest powtórzenie w Regulaminie, wprawdzie w sposób nieuprawniony i niepotrzebny, uregulowań art. 15 ustawy, w których jest mowa o kosztach budowy, instalacji i utrzymania poszczególnych urządzeń, a czym innym twierdzenie, że przedmiotową uchwałą nałożono takie opłaty i koszty na odbiorców. Regulamin zatem w tej mierze nie wprowadził żadnych innych kosztów i opłat, niż to uczyniła ustawa. Obowiązek ich poniesienia wynika więc nie z uchwały tylko z ustawy. Natomiast z analizy przepisów zaskarżonej uchwały nie wynika, zresztą Prokurator tego nie podnosi, żeby uchwała nakładała na odbiorców jakieś jeszcze inne koszty i opłaty. Sąd nie może się ponadto zgodzić z oceną Prokuratora, że zamieszczenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim wskazany przepis ustawy dotyczy przekazywania przez radę gminy projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków do zaopiniowania organowi regulacyjnemu i zawiadamiania o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Skarżący nie wyjaśnia natomiast, jaki jest związek pomiędzy powyżej wskazanym obowiązkiem a konstrukcją uchwały, w której regulamin stanowi jej załącznik. Ponadto niezasadne jest powołanie się w tej mierze przez skarżącego na § 29 ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej. Żaden z powołanych przepisów nie zastrzega, że zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego. Jak trafnie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/04, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten popiera, nie jest dla oceny zgodności z prawem uchwały istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej w załączniku do tej uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują bowiem w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego. Również w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1356/04, jednoznacznie wyjaśniono, że nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały, wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Końcowo Sąd pragnie zauważyć, że podobne stanowisko w zakresie istotności naruszenia polegającego na powtórzeniach regulacji ustawowych w uchwale stanowiącej prawo miejscowe oraz pogląd dotyczący zgodności z prawem zamieszczenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały - zostały również sformułowane przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. II SA/Bk 295/19. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 15 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nowogród, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Powyższe przepisy (§ 15 ust. 1, 2 i 3) stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu, czego domagał się Prokurator, a tym bardziej samej uchwały, skoro zakwestionowane w skardze regulacje zawarte są w samym załączniku do uchwały, tj. w Regulaminie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić (pkt 2 sentencji).