II SA/Bk 299/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łomży na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 22 marca 2017 r. nr 323/XXXVIII/17 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łomża 1. stwierdza nieważność § 42 ust. 1 i 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Uchwałą z dnia 22 marca 2017 r. nr 323/XXXVIII/17 Rada Miejska Łomży przyjęła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Miasta Łomża, stanowiący załącznik do uchwały (dalej: Regulamin). W podstawie prawnej uchwały wskazała m.in. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), dalej: ustawa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2017 r. pod pozycją 1183. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Ł. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy przez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia kosztów budowy przyłącza nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i w konsekwencji podstawę ustanowienia opłat, co nastąpiło w § 42 ust. 1 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 42 ust. 1 Regulaminu stricte przepisano treść art. 15 ust. 2 ustawy, tymczasem zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). W regulaminach takich jak zaskarżony, nie powinno się powtarzać ani modyfikować przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtórzenie powoduje nieważność regulaminu, bowiem umożliwia interpretowanie przepisu w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. Zdaniem Prokuratora, ustawa nie wprowadza również obowiązku ponoszenia opłat przyłączeniowych do sieci, a przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy umożliwia gminie określenie wyłącznie warunków przyłączenia. Jedynymi opłatami ponoszonymi przez właścicieli nieruchomości jako partycypacja w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej są opłaty adiacenckie uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prokurator zarzucił również błędną redakcję Regulaminu, poprzez zamieszczenie go w załączniku do uchwały, co rażąco narusza art. 19 ust. 1 ustawy. W jego ocenie, obowiązującą formą regulaminu powinna być uchwała. Wskazał na przepisy § 29 i 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Przyznał, że co prawda miejsce regulaminu nie ma wpływu na jego normatywną treść, niemniej jednak "bardzo dobrze podkreśla znaczenie formy przyjmowania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz ewentualne następstwa prawne naruszeń w tym zakresie". Odpowiadając na skargę Rada Miejska Łomży wniosła o jej oddalenie. Wskazała na definicje ustawowe pojęć przyłącze kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe, sieć, urządzenia kanalizacyjne, urządzenia pomiarowe i urządzenia wodociągowe (art. 2 pkt 5, 6, 7 ustawy) oraz na treść art. 15 ust. 1 – 4 ustawy, z których, w jej ocenie, wynika ustawowy rozkład obowiązków ponoszenia kosztów przyłączenia nieruchomości odbiorców usług do sieci wodociągowej lub/i kanalizacyjnej. Wskazała, że ustawa wymienia pięć kategorii kosztów spoczywających na odbiorcy, zaś w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - przewidziano siedem kategorii opłat. Zarówno koszty jak i opłaty mają charakter katalogu zamkniętego. Wskazała na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2017 r. w sprawie III SK 56/15, w którym sformułowano stanowisko, iż przyłącza do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej służą przede wszystkim interesom osoby ubiegającej się o przyłączenie. Dopiero w dalszej kolejności służą interesom gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowego. Kontrowersje związane z przyłączami rozstrzygnął również, zdaniem Rady, Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt III SZP 2/16 dokonując wykładni pojęcia przyłącza. W tym kontekście organ wskazał, że skarżący błędnie utożsamia koszty budowy przyłącza, które ponosi odbiorca we własnym zakresie, z bliżej niesprecyzowanymi opłatami przyłączeniowymi. Tymczasem w treści § 42 Regulaminu nie wprowadzono obowiązku ponoszenia przez odbiorcę jakichkolwiek opłat przyłączeniowych, jak też Regulamin w ogóle nie posługuje się takim pojęciem. Zdaniem organu, nietrafnie zarzucono zamiar modyfikacji intencji ustawodawcy odnośnie regulacji art. 15 ustawy oraz przywołano w skardze nieaktualne orzecznictwo dotyczące pokrycia kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego. Ponadto przedmiotowa uchwała była przekazana wojewodzie, który nie wniósł żadnych uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu w części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g., którego brzmienie nie uległo zmianie od dnia podjęcia uchwały, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Konsekwencją tej regulacji jest art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie jako CBOSA). Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Może uzupełniać regulacje ustawowe, ale wyłącznie odnośnie kwestii wyraźnie uregulowanych w upoważnieniu. Inną konsekwencją działania prawodawczych organów lokalnych na podstawie upoważnienia ustawowego (a więc w sposób zależny od zakresu tego upoważnienia) jest zakaz regulowania w akcie prawa miejscowego materii uregulowanej ustawowo. Tymczasem z taką sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej w nieuprawniony sposób normy ustawowe, mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy określa zatem w sposób wyczerpujący zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w regulaminie, a poza które treść regulaminu nie może wykraczać. Treść regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie świadczą o naruszeniu zakresu upoważnienia, a więc i o naruszeniu prawa, które ma charakter istotny, prowadzący do stwierdzenia nieważności regulaminu w całości bądź w części. Pamiętać bowiem należy o regulacji § 143 w związku z § 137 i § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Lektura zaskarżonego § 42 Regulaminu prowadzi do wniosku, że w ust. 1 i w ust. 2 zawiera on powtórzenie, z modyfikacją, treści art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Wskazane przepisy § 42 mają bowiem następujące brzmienie: "Realizację budowy przyłączy do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego oraz dostosowanie posiadanej już instalacji do jego montażu jak również urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" (ust. 1); "Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług" (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2); Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3)". Powyższe powtórzenie jest niedopuszczalnym naruszeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy, jak również naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii w istocie bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Jest to, zdaniem sądu, naruszenie istotne (vide np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 194/19, CBOSA). Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym Prokuratorem, że powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego stwarza niebezpieczeństwo dokonywania jego interpretacji nie w kontekście ustawy będącej dla niego źródłem, ale w kontekście regulacji uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Należy co prawda wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na względny a nie bezwzględny charakter zakazu powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu, ale akceptacja ewentualnego powtórzenia musi wynikać z określonego kontekstu aktu prawnego. Dopuszcza się bowiem wyłącznie powtórzenia w ściśle określonym celu, tj. gdy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 2884/16 oraz II OSK 1935/18, CBOSA). Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim powtórzeniem. Przepis §42 ust. 1 i 2 Regulaminu znajduje się w Rozdziale 5. "Warunki przyłączenia do sieci", w jego końcowej części. Nie pełni roli zapowiadającej dalsze regulacje, jak też normy całego Rozdziału 5. mogą funkcjonować bez spornego powtórzenia. Jest ono zatem regulacją w zaskarżonym Regulaminie zbędną, niepotrzebną, dezinformującą i powodującą jego rozbudowanie ponad wymiar dopuszczony ustawowo. Istotność naruszenia wynika również i z tego, że zawarcie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa powszechnie obowiązującego lokalnego zaburza ścisły podział hierarchiczny aktów prawa i doprowadza do niepotrzebnego rozbudowania rozmiarów aktów prawa miejscowego, co zaburza jego czytelność dla odbiorców. Z wyżej wskazanych powodów, sąd – ustalając niedopuszczalne powtórzenie zawarte zarówno w § 42 ust. 1 Regulaminu wskazane przez skarżącego prokuratora, ale i w ust. 2 tego przepisu – stwierdził nieważność ww. przepisów w punkcie 1 wyroku. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego nałożenia w zaskarżonym przepisie § 42 ust. 1 Regulaminu opłat przyłączeniowych na odbiorców usług wodociągowo–kanalizacyjnych. Należy bowiem rozróżnić powtórzenie w Regulaminie, w sposób nieuprawniony i niepotrzebny, uregulowań art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, w których jest mowa o kosztach budowy, instalacji i utrzymania poszczególnych urządzeń, od nałożenia na odbiorców usług w tym przepisie Regulaminu opłat za podłączenie, co w ocenie sądu nie ma miejsca. Regulamin nie wprowadził opłat za podłączenie do sieci nieprzewidzianych w ustawie, w tym w treści upoważnienia ustawowego. Natomiast zgodzić się należy co do zasady ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzenie takich opłaty stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego prowadzące do stwierdzenia nieważności takiej regulacji. Niezasadny jest również, w ocenie sądu, zarzut skargi dotyczący konstrukcji (techniki legislacyjnej) zaskarżonej uchwały, tj. nieuprawnionego zamieszczenia Regulaminu w załączniku do uchwały, co w ocenie skarżącego powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie stanowi to naruszenia żadnego z ustępów art. 19 ustawy, które dotyczą: przedstawienia projektu regulaminu organowi regulacyjnemu (ust. 1); zaopiniowania projektu regulaminu przez organ regulacyjny (ust. 2); wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do uchwalenia regulaminu (ust. 3); nadania regulaminowi charakteru aktu prawa miejscowego (ust. 4); zakresu upoważnienia ustawowego (ust. 5); przekazania regulaminu wojewodzie wraz z opinią organu regulacyjnego (ust. 6). Formułując powyższy zarzut skarżący nie wyjaśnił, jaki jest związek pomiędzy materią każdej z regulacji poszczególnych ustępów art. 19 ustawy a konstrukcją uchwały, w której regulamin stanowi jej załącznik. Sąd również wskazuje, że nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości treść § 29 ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej. Należy podzielić w całości stanowisko zaprezentowane przez tutejszy sąd w sprawach II SA/Bk 295/19 i II SA/Bk 297/19, zgodnie z którym nie jest istotna dla oceny zgodności uchwały z prawem kwestia zamieszczenia treści normatywnej w załączniku do uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego. Sąd w ww. sprawach powołał się na stanowisko sformułowane w wyrokach NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., I OSK 1356/01 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 383/04 (dostępne w CBOSA). Stanowisko powyższe skład orzekający w sprawie niniejszej w całości akceptuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdził nieważność wyłącznie § 42 ust. 1 i 2 spornego Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił. Eliminacja powyższych przepisów Regulaminu nie dezintegruje pozostałej jego treści, która może samodzielnie funkcjonować. Jednocześnie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości tylko z uwagi na fakt wprowadzenia Regulaminu w załączniku do niej. Stąd sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku).