II SA/Bk 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta B. numer [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Miasta B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Wojewoda P. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie powierzenia J. K. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Dodatkowym Nauczaniem Języka [...] w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotowe zarządzenie zostało mu doręczone w dniu [...] października 2017 r. Jego analiza wykazała, iż zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w związku z czym w dniu [...] października 2017 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, celem stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z tym przepisem stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, a w uzasadnionych przypadkach można je powierzyć na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Dalej organ wyjaśnił, że wskazanym zarządzeniem Burmistrz Miasta B. powierzył J. K. stanowisko dyrektora, jednak skrócił okres jego sprawowania z ustawowych 5 do 2 lat, wskazując następujące powody takiego działania: (-) oświadczenie skarżącej - w trakcie trwania konkursu - o nieznajomości języka białoruskiego, (-) nie posiadanie wiedzy o historii i kulturze mniejszości białoruskiej w Polsce, (-) nie uczestniczenie w organizacji bądź współorganizacji imprez, koncertów, konkursów i innych wydarzeń skierowanych do mniejszości białoruskiej, (-) nie sprawowanie funkcji kierowniczych, (-) brak doświadczenia w kierowaniu zasobami ludzkimi, (-) niestabilność dotychczasowej pracy w zawodzie nauczyciela. Zdaniem organu, bardzo istotne ograniczenie możliwości powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat ma okoliczność, że kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu przeprowadzanego przez specjalnie powołaną w tym celu komisję konkursową, a więc podstawą wyłonienia kandydata przez komisję konkursową jest merytoryczna ocena kandydata. W związku więc z rolą komisji konkursowej przeprowadzającej merytoryczną ocenę kandydata, należy stwierdzić, że przewidziana w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty możliwość skrócenia okresu, na który powierza się stanowisko dyrektora szkoły, nie daje podstawy organowi prowadzącemu szkołę do weryfikacji merytorycznych kompetencji kandydata wyłonionego przez komisję konkursową, a w szczególności do odmiennej oceny tych kompetencji przy powierzaniu stanowiska dyrektora. Należy zatem stwierdzić, że negatywna ocena przez organ prowadzący szkołę merytorycznych kompetencji kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionego przez komisję konkursową, nie stanowi uzasadnionego przypadku, o którym mowa w omawianym przepisie. W ocenie organu należy więc uznać, że okoliczności przytoczone przez Burmistrza Miasta B. w uzasadnieniu do skarżonego zarządzenia, nie mogą stanowić podstawy do skrócenia ustawowego okresu, na jaki powierzono J. K. stanowisko dyrektora szkoły. Tym samym przedmiotowe zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyło Miasto B., w której zarzuciło: - naruszenie art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (wg. stanu prawnego na dzień wydania zarządzenia - Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że Burmistrz Miasta B. nie miał podstaw do skrócenia kadencji dyrektorowi szkoły wybranemu w konkursie, - naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), przez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia Wojewody. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Wojewoda lakonicznie wskazał, iż możliwość skrócenia okresu powierzenia stanowiska nie daje organowi prowadzącemu prawa do weryfikacji merytorycznych kompetencji kandydata wyłonionego w procedurze konkursowej. Stanowisko to nie jest jednak zasadne. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na okres krótszy. Może to nastąpić w uzasadnionym przypadku, który winien się odnosić do szczególnej sytuacji właściwej placówki oraz osoby kandydata na stanowisko. Powierzając stanowisko dyrektora na okres dwóch lat Burmistrz nie zmierzał do kwestionowania kompetencji czy kwalifikacji kandydatki wyłonionej wskutek przeprowadzonego otwartego konkursu. Jednak spełnianie przez danego kandydata wszystkich wymogów określonych w ustawie o systemie oświaty, nie zawsze jest wystarczającym czynnikiem, pozwalającym na powierzenie kandydatowi stanowiska na pełen okres. W przeciwnym wypadku ustawodawca nie przewidziałby nawet możliwości zastosowania wyjątku ustanowionego w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Dalej skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa szkoła jest placówką szczególną, prestiżową, jedną z niewielu w kraju, która prowadzi tak szeroki program nauczania języka i kultury mniejszości narodowych. Jest to szkoła w pełni realizująca Strategię Rozwoju Oświaty Mniejszości Białoruskiej w Polsce, opracowaną przez MEN i MAiC w 2014 r. Szkoła posiada znaczenie nie tylko edukacyjne, ale też społeczne, integrujące, zapewniające promocję miastu. Stąd też organ prowadzący zwraca uwagę na szczególne predyspozycje (a raczej ich brak) u wybranego kandydata. Na koniec skarżący wyjaśnił, że data zakończenia powierzenia stanowiska dyrektorowi ([...] sierpnia 2019 r.) pokrywa się z terminem wygaszenia gimnazjów i wejścia w życie w całości reformy oświaty. Szkoła Podstawowa nr [...] z Dodatkowym Nauczaniem Języka Białoruskiego powstała z przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2017 r. Zespołu Szkół z Dodatkowym Nauczaniem Języka Białoruskiego [...] w B. (Uchwała Miasta B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]), obejmującego szkołę podstawową i gimnazjum. Na mocy Uchwały [...] Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., klasy dotychczasowego Gimnazjum Nr [...] w B. do dnia 31 sierpnia 2019 r. prowadzone będą w Szkole Podstawowej nr [...] z Dodatkową Nauką Języka Białoruskiego [...] w B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...], które stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie powierzenia J. K. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Dodatkowym Nauczaniem Języka Białoruskiego [...] w B. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowego zarządzenia Burmistrza stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.), oraz przepisy ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; dalej: u.s.o.) a w szczególności art. 36a ust. 1, 2 i 13. Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. W sprawie nie budzi wątpliwości ustalony przez organ stan faktyczny, a mianowicie, że J. K. wygrała konkurs na dyrektora Szkoły Nr [...] z Dodatkowym Nauczaniem Języka Białoruskiego [...] w B. i że Burmistrz B. zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. powierzył jej sprawowanie tej funkcji na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r., czyli na 2 lata szkolne. Spór w sprawie dotyczy kwestii, czy był on uprawniony do skrócenia kadencji dyrektora z 5 lat szkolnych do 2 lat szkolnych, o czym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o. Na samym początku zauważenia wymaga, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podlegało uchyleniu, gdyż trafne skarżący zarzucił, iż narusza ono art. 36a ust. 13 u.s.o. i art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., a naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie się podnosi, że ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 36a ust. 13 u.s.o. pojęcia niedookreślonego, a mianowicie pojęcia "uzasadnionego przypadku", nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12). Również indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 256/14). Od organu działającego w ramach uprawnienia wynikającego z art. 36a ust. 13 u.s.o. powinno się jednak wymagać należytej argumentacji polegającej na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanego zarządzenia, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 42/17). W sprawie niniejszej Burmistrz Miasta B. w swoim zarządzeniu wskazał i szeroko uargumentował przyczyny powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy. Abstrahując od trafności i zasadności tych przyczyn, stwierdzić trzeba, że stanowisko swoje uzasadnił precyzyjnie i wyczerpująco, przez co nie można mu zarzucić dowolności. Powyższego nie można jednak powiedzieć o stanowisku Wojewody. Generalnie Wojewoda swoje stanowisko uzasadnił w ten sposób, że skoro J. K. wygrała konkurs na stanowisko dyrektora, a komisja konkursowa oceniła merytorycznie jej predyspozycje do sprawowania tego stanowiska, to Burmistrz nie był uprawniony, przy powierzaniu jej tego stanowiska, do merytorycznej oceny tych predyspozycji i w związku z tym skracania okresu sprawowania tej funkcji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody jest niezasadne. Organ ten powołując się na rozstrzygnięcie konkursowe nie zażądał akt konkursowych, a zatem nie wiadomo, jak komisja oceniała poszczególne kompetencje i predyspozycje J. K. Wojewoda nie odniósł się ponadto do, enumeratywnie wymienionych przez Burmistrza, przyczyn uzasadniających skrócenie kadencji dyrektorowi. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zatem lakoniczne i teoretyczne, a w jakiejś mierze wręcz abstrakcyjne, gdyż całkowicie nie nawiązuje do okoliczności sprawy. Nie wynika z niego, czy Wojewoda podniesione przez Burmistrza przyczyny uznaje za prawdziwe i słuszne, a ponadto czy mają one znaczenie dla trafności i prawidłowości jego rozstrzygnięcia. W cenie Sądu Wojewoda nie uzasadnił należycie swego stanowiska. Próbę taką podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, ale zrobił to także połowicznie, gdyż do wszystkich podniesionych przez Burmistrza przyczyn skrócenia kadencji dyrektora, się nie odniósł. Końcowe zaś stwierdzenie organu, "że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, okoliczności przytoczone przez Burmistrza Miasta B. w uzasadnieniu zarządzenia, nie mogą stanowić podstawy do skrócenia ustawowego okresu na jaki powierzono Pani J. K. stanowisko dyrektora szkoły..." uznać należy, w kontekście m.in. cyt. już wyroku NSA z dnia z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 256/14, za całkowicie nietrafne. W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy tylko jeszcze wyjaśnić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do zastąpienia Wojewody i dokonania samodzielnej oceny przedmiotowego zarządzenia Burmistrza w kontekście jego zgodności z prawem. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd ten może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 148 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.