II SA/Bk 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].10.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. E. i J. B. (właścicieli segmentu I przy ul. [...] w B. ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...] lutego 2014 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości podłączenia do przewodu kominowego pieca kominkowego usytuowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. (segment II stanowiący własność E. i P. L.). W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że [...] grudnia 2013 r. w pomieszczeniu jadalni znajdującej się na I piętrze przedmiotowego budynku (segment II), został zamontowany piec kominkowy opalany drewnem. Piec ten został podłączony do przewodu kominkowego zlokalizowanego we wspólnej ścianie nośnej segmentu I i segmentu II. Na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych inwestorzy tj. E. i P. L. nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego ich legalność. Roboty budowlane polegające na zamontowaniu pieca kominkowego jako urządzenia grzewczego, organ I instancji zakwalifikował jako przebudowę części istniejącego budynku. W celu ustalenia prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r, wydanym w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej zawierającej inwentaryzację istniejącego komina z określeniem zastosowanych rozwiązań materiałowo - konstrukcyjnych pod kątem ich zgodności z przepisami budowlanymi oraz ocenę prawidłowości podłączenia pieca kominkowego do przewodu kominowego. Przedłożona przez inwestorów w dniu [...] maja 2014 r. ocena techniczna wykazała, że materiał i wymiary przewodu kominowego spełniają wymagania obowiązującej Polskiej Normy. Wiązania cegły zostały wykonane prawidłowo, z przesunięciem spoin w poziomie w poszczególnych warstwach. Stwierdzono prawidłowy stan techniczny przewodu kominowego. Piec kominkowy został podłączony zgodnie z wymaganiami dla tego typu pieca (zgodnie z instrukcją montażu). Z uwagi na prawidłowy stan wykonania robót budowlanych, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja ta została uchylona przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego. Rozpatrując ponownie sprawę, organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., zażądał uzupełnienia oceny technicznej potwierdzającej szczelność przedmiotowego przewodu kominowego z podłączonym piecem kominkowym. Z przedłożonej dnia [...] września 2014 r., uzupełnionej oceny technicznej wynika, że przewód dymowy wymurowany został z cegły pełnej na zaprawie cementowo- wapiennej. Na całej swojej wysokości komin prowadzony jest prosto, bez załamań i wyprowadzony jest powyżej połaci dachowej na wysokość 84 cm. Materiał i wymiary przewodu kominowego spełniają wymagania obowiązującej Polskiej Normy PN-89/B-10425; 19898 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - wymagania techniczne i badania jak przy odbiorze". Wiązania cegły zostały wykonane prawidłowo z przesunięciem spoin w poziomie w poszczególnych warstwach. Stwierdzono prawidłowy stan techniczny przewodu kominowego i prawidłowe podłączenie pieca kominkowego. Piec kominkowy został podłączony zgodnie z wymaganiami dla tego typu pieca, wynikającymi z instrukcji montażu. Przedłożona ocena techniczna sporządzona została przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie oraz posiadające aktualne uprawnienia w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej i sanitarnej. Opinia nr [...] z dnia [...]sierpnia 2014 r., sporządzona przez mistrza kominiarskiego wykazała, że przewód kominowy dymowy o wym. 30 x 30 cm w segmencie II (ul. [...] w B.) jest drożny, szczelny i wskazuje właściwy ciąg. Potwierdza, że stan techniczny tego przewodu jest dobry, a piec kominkowy jest podłączony w sposób prawidłowy z czopuchem ze stali żaroodpornej. Przewód dymowy ma też wyczystkę, zamontowaną prawidłowo. Jak wynika z oświadczenia właściciela budynku sprawdzenie szczelności tego przewodu odbyło się za pomocą kamery. Organ I instancji w oparciu o powyższe ustalenia stwierdził, że prawidłowy stan wykonanych robót budowlanych nie przemawia za zasadnością ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z przepisami. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i J. B., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że oceniany przewód dymowy i sposób podłączenia pieca kominkowego - Alako 2 w budynku mieszkalnym szeregowym przy ul. [...] znajduje się w ciągu kominowym składającym się z dziesięciu przewodów, z których obsługiwane są dwa segmenty mieszkalne przy ul. [...] segment I i [...] segment II (2 x po 5 szt). Dwa przewody spalinowe w ścianie murowanej obsługują piece gazowe w obu segmentach. Następnie jest 6 kanałów wentylacyjnych o średnicy 15 cm z pustaków ceramicznych 19 x 19 cm, a dalej oceniany komin murowany, który składa się z dwóch przewodów dymowych. Przedmiotowy komin wymurowany został z cegły pełnej na zaprawie cementowo wapiennej (dokumentacja fotograficzna). Długość komina w stanie otynkowanym 97 cm. Na całej wysokości komin prowadzony jest prosto bez załamań i wyprowadzony powyżej połaci dachowej na wysokość 84 cm. Na parterze do przewodu kominowego o wym. 30 x 30 cm w segmencie II (ul. [...]) został podłączony piec kominowy rurą stalową o średnicy 150 mm. Na poziomie kondygnacji użytkowych komin otynkowany jest tynkiem cementowo-wapiennym. Na poddaszu nieużytkowym komin nie jest otynkowany. Odległość elementów drewnianych więźby dachowej od komina wynosi min. 15 cm, powyżej połaci dachu komin jest ocieplony metodą lekko mokrą i otynkowany tynkiem cienkowarstwowym. Organ odwoławczy podał, że zebrany materiał dowodowy potwierdził, iż zarówno wymagania techniczne jak i materiałowe, rzeczywisty stan techniczny istniejącego przewodu dymowego, sposób podłączenia pieca kominkowego, szczelność, ciąg i drożność tego przewodu są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej mierze przepisami techniczno-budowlanymi oraz normami dotyczącymi prowadzenia robót budowlanych, Z powyższą oceną stanu technicznego oraz możliwością bezpiecznego użytkowania przewodu dymowego, zlokalizowanego we wspólnej ścianie nośnej nie zgodzili się użytkownicy segmentu I (ul. [...]) wskazując iż wspólna ściana na II i III kondygnacji w miejscu przewodu kominowego w trakcie eksploatacji pieca przez sąsiada, nagrzewa się do bardzo wysokiej temperatury. Wnieśli o zobowiązanie właścicieli segmentu nr [...] do instalacji wkładu kominowego, który jest najbezpieczniejszym rozwiązaniem. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy podał, że ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) nakłada na właścicieli lub zarządców obowiązek systematycznego sprawdzania, co najmniej raz w roku stanu technicznego instalacji przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w obiektach budowlanych, których wykonanie potwierdza skuteczność dokonanej kontroli, dając jednocześnie gwarancję bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej opinia sporządzona [...] sierpnia 2014 r., przez osobę uprawnioną jednoznacznie potwierdza szczelność przewodu dymowego. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do nałożenia w tym zakresie obowiązku wykonania czynności w tym również zamontowania wkładu żaroodpornego. Prawo budowlane nie zawiera przepisu, z którego wynikałby obowiązkowy wymóg montowania tego rodzaju wkładu w każdym przewodzie dymowym. Wskazano, że przewody dymowe są przeznaczone do odprowadzania dymu, nadają się więc do kotłów na paliwa stałe, kominków, kóz i pieców kaflowych. Nie muszą być odporne na działanie kwaśnych skroplin, więc nie wymagają instalowania wewnątrz wkładu, natomiast muszą odpowiadać warunkom technicznym zawartym w § 140 i § 266 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rzeczywisty stan techniczny istniejącego przewodu dymowego, sposób podłączenia pieca kominkowego, szczelność, ciąg i drożność tego przewodu są zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła E. B. i zarzuciła naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego bezzasadne zastosowanie i orzeczenie o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, a które to okoliczności mają istotny wpływ na jej wynik; - art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako instrumentu umożliwiającego organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego, polegające na zaakceptowaniu jako prawidłowej i kompletnej przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w której pominięto kwestie wystąpienia negatywnych następstw wykonania pieca kominkowego, tj. nagrzewania się ściany do bardzo wysokiej temperatury oraz jej pęknięcia w budynku mieszkalnym skarżącej; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organy nadzoru budowlanego zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, tj. ustalenia i usunięcia rzeczywistych przyczyn nagrzewania się ściany do bardzo wysokiej temperatury oraz jej pęknięcia w budynku mieszkalnym skarżącej w miejscu podłączenia pieca kominkowego. W toku całego prowadzonego postępowania w organach nadzoru budowlanego nie podjęto jakiejkolwiek próby wyjaśnienia powodu zaistnienia ww. skutków korzystania z pieca kominkowego. Także stwierdzenie prawidłowości wykonanych robót nie dało odpowiedzi, dlaczego korzystanie z pieca kominkowego przez jego właścicieli powoduje negatywne skutki dla użytkowania sąsiedniego budynku; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku odniesienia się przez organy nadzoru budowlanego do podstawowego problemu, stanowiącego istotę wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. E. i J. B., jakim było wyjaśnienie przyczyny i usunięcie skutku w postaci nagrzewania się ściany w budynku skarżących oraz jej pęknięcia w związku z robotami budowlanymi związanymi z wykonaniem pieca kominkowego, co uniemożliwia realizację zasady przekonywania i zasady zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia ich wykonania w warunkach samowoli budowlanej oraz do oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych i trudno te rozważania uznać za niepodważalne, szczególnie w sytuacji gdy dokonane zostały z pominięciem wyjaśnienia okoliczności, stanowiących podstawę zainicjowania postępowania administracyjnego, a które to okoliczności były także podnoszone w odwołaniu; - art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w sposób nie spełniający wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania opartego na przepisach prawa, naruszając w ten sposób fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego ( w świetle art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012r. nr 270 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), Sąd dostrzegł uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygniecie, w niniejszej sprawie, podjęto bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (co dotyczy decyzji organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji). Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (vide wyrok z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Kr 455/13, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując zgodnie z powołanymi powyżej przepisami organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany, dokonując wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy materiału dowodowego należycie ustalić stan faktyczny a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy odnosi się zarówno do organu I jak i II instancji, która po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r. utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną bez dogłębnego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i bez wykorzystania możliwości usunięcia niedociągnięć procesowych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że wnioski wyprowadzone przez organy z przeprowadzonego postępowania administracyjnego mijają się z oceną stanu faktycznego, zaistniałego w mieszkaniu skarżącej. Podstawę orzekania organów w niniejszej sprawie stanowią unormowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409), poprzedzone postanowieniem, wydanym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Kontroli Sądu podlega całe postępowanie, w tym poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Celem nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej było "rozwianie" wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu. Ocena techniczna przedłożona, w niniejszej sprawie, przez architekta J. P. oraz projektantów C. G. i H. M. a także opinia mistrza kominiarskiego Z. M. nie usunęły, zdaniem Sądu, wątpliwości co do przyczyny powstania, w mieszkaniu skarżącej, spękania ściany i jej nadmiernego nagrzewania, oraz zagrożenia pożarowego związanych z uruchomieniem pieca kominkowego w segmencie mieszkalnym P. i E. L. Ocena techniczna jest dowodem w sprawie i tak jak opinia biegłego, podlega ocenie organów, wydających końcową decyzję. Zdaniem Sądu, przedłożona ocena techniczna i opinia kominiarska nie wyjaśniają zasadności zarzutów skarżącej poza stwierdzeniem, że piec kominkowy i przewód kominkowy spełniają wymogi przepisów budowlanych i wymogi Polskiej Normy. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania są zalecenia opinii technicznej: "Należy zaszpachlować i obserwować, czy rysa się nie powiększa". Tymczasem już w trakcie rozprawy sądowej w dniu 3.03.2015r. skarżąca przedłożyła kilka zdjęć z daty 22.02.2015r., które obrazują liczne rysy na ścianie, świadczące o pogłębianiu się problemu. Organy nie oceniły właściwie wniosków końcowych oceny technicznej, gdzie figuruje zapis "Na podstawie posiadanej wiedzy teoretycznej stwierdzam, iż na tynku na murze kominowym mogą powstać zarysowania np. na skutek ruchów termicznych muru". Dalej, twierdzi się, że nie pogarsza to bezpieczeństwa i stanu technicznego budynku. W świetle istniejącego stanu faktycznego, organy nie dały wiary opinii mistrza kominiarskiego B. C. (przedłożonej przez skarżącą), który twierdził (w zeznaniu z dnia [...].04.2014r.), w oparciu o swoją wiedzę i doświadczenie zawodowe, a więc praktykę, że zamontowanie wkładu kominowego żaroodpornego w przewód dymowy nr 3 przynależny do lokalu p. L., zapobiegnie pękaniu ściany u skarżącej i zapewni bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Inspektor nadzoru budowlanego, rzeczywiście, nie miał powodu wątpić, na podstawie przedłożonej oceny technicznej, iż przewód kominowy i piec kominkowy spełniają normy budowlane, które nie nakazują montowania wkładu kominowego żaroodpornego w przewód dymowy. Jednakże, organ nie powinien, bezrefleksyjnie, opierać decyzji tylko na istniejących sztywnych normach budowalnych, lecz poszukiwać rozwiązań prowadzących do wyjaśnienia problemu dla tego, konkretnego przypadku tym bardziej, że wnioski płynące z oceny technicznej są, co najmniej, lakoniczne, wynikające z wiedzy teoretycznej. Ponieważ zarzuty skarżącej nie są błahe, bo dotyczą nie tylko szkody w mieniu, ale bezpieczeństwa pożarowego, organ winien, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dopuścić dowód z opinii fachowca z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych, który wypowie się w przedmiocie prawidłowości wykonanego przewodu kominowego i pieca kominkowego pod kątem bezpieczeństwa pożarowego w odniesieniu do sąsiedniego segmentu należącego do skarżącej. W ocenie Sądu, przedłożone opinie, nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, wskazane jest zlecenie wykonania tej dodatkowej ekspertyzy, przez organ I instancji, na koszt inwestora po to, by zagwarantować obiektywizm opinii, bez narażania się na zarzut stronniczości, co miało miejsce ze strony E i J. B. w stosunku do p. architekt J. P. Jak wyżej stwierdzono, zaistniałe w sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a., także decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.