II SA/Bk 30/18

Sygn. akt II SA/Bk 30/18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Parku Handlowego K. S.A. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Parku Handlowego K. S.A. w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2017 r., a który następnie został sprecyzowany w dniu [...] lipca 2017 r., P. Spółka Akcyjna w B. (dalej: Spółka, inwestor) wystąpił do Prezydenta Miasta B. o zmianę pozwolenia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (zmienionego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]) na roboty budowlane związane z budową C. H. – U. "P.". Wnioskodawca wskazał, że zmiana na podstawie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczy zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na roboty budowalne, tj. w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwolenie na roboty budowlane stało się bezprzedmiotowe, bowiem pozwolenie to wygasło. Organ wskazał na regulację art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: p.b.). Wyjaśnił, że z oświadczenia inwestora z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, iż nie rozpoczął on robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. i nie występował o wydanie dziennika budowy dla inwestycji. Także z informacji udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że Inspektorat nie prowadził postępowania w sprawie robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], jak też inwestor nie zawiadamiał o zakończeniu robót budowlanych objętych tą decyzją. Zdaniem organu pierwszej instancji, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 37 ust. 1 p.b., tj. nie rozpoczęto robót budowlanych w terminie trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Tym samym pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. wygasło. Postępowanie o jego zmianę jest bezprzedmiotowe, bowiem brak jest przesłanek do merytorycznego orzekania w zakresie tej zmiany. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, która zarzuciła naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż upłynął ustawowy 3-letni termin skutkujący wygaśnięciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 6, 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego wyłącznie co do przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedmiotem sprawy była zmiana pozwolenia na budowę; 3) art. 6, 7 i 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36a oraz art. 37 ust. 1 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia; 4) art. 10 § 1 w zw. z art. 79a K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem przed wydaniem skarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie umożliwił inwestorowi wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz przedstawienia stanowiska w sprawie. Zdaniem odwołującej się Spółki, organ pominął fakt zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. w trybie art. 36a p.b. Tymczasem trzyletni termin z art. 37 ust. 1 p.b. powinien być liczony od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób bezsprzeczny ustalił, że budowa mogąca być realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. (ostatecznej z dniem [...] marca 2014 r.), nie została rozpoczęta w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b., pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z dniem [...] marca 2017 r., a zatem postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora o wydanie decyzji zmieniającej stało się bezprzedmiotowe. Organ nie dysponował przedmiotem postępowania, o którym mógłby merytorycznie rozstrzygać. Zdaniem Wojewody, uzyskana zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie wydłuża terminu ważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem termin trzyletni z art. 37 ust. 1 p.b. jest terminem zawitym. Niepodjęcie czynności przez uprawniony podmiot w okresie trzyletnim powoduje wygaśnięcie przysługującego prawa. W ocenie Wojewody, ustalenie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. nie wymaga również wydania odrębnej decyzji administracyjnej, ta bowiem ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, zaś nierealizowana decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa. Ustalenie czy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła stanowiło warunek zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy o zmianę tego pozwolenia. Wojewoda przyznał, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 79a § 1 K.p.a., jednakże nie miało to wpływu na wynik postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem brak było przedmiotu rozstrzygnięcia dla złożonego wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. złożył do sądu administracyjnego inwestor, który zarzucił naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym ustaleniu upływu trzyletniego terminu skutkującego wygaśnięciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 6, 7 i 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36a oraz art. 37 ust. 1 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pierwotnego pozwolenia na budowę; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe, wyłącznie zbadał przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedmiotem sprawy był wniosek o zmianę pozwolenia na budowę; 4. art. 6, 8 i 9 i 10 K.p.a. poprzez podjęcie działań skutkujących naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tj. umorzenie postępowania w zakresie zmiany pozwolenia na budowę w sytuacji faktycznego obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi, zbieżnym z uzasadnieniem odwołania, skarżąca Spółka akcentowała fakt przedłużenia trzyletniego terminu z art. 37 ust. 1 p.b. na skutek wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Wskazała, że w jej ocenie nawet jednorazowa zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od zakresu tej zmiany, ma istotny wpływ na bieg terminu ważności pozwolenia na budowę. Spółka także podkreśliła, że wniosek o zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc ponad 3 miesiące przed upływem terminu, w którym decyzja zmieniająca uzyskała przymiot ostateczności. Zdaniem skarżącej, organ powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie zmiany pozwolenia na budowę i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, gdy tymczasem zbadał jedynie przesłankę z art. 37 ust. 1 p.b. i po jej zbadaniu niewłaściwie uznał, że decyzja wygasła. W ocenie skarżącej, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem do ustalenia wygaśnięcia ostatecznego pozwolenia na budowę niezbędne jest uzyskanie odrębnej decyzji wydanej w trybie art. 37 ust. 1 p.b., po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania, w którym ustalona zostanie także data wygaśnięcia decyzji. Zdaniem skarżącej, jeśli organ stwierdzi, że istotne jest ustalenie ważności (pozostawania w obrocie prawnym) decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na treść art. 37 ust. 1 p.b., ma obowiązek zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i spowodować wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. Wobec faktu zaś, zdaniem skarżącej, że w obrocie prawnym nie występuje ostateczna decyzja o wygaszeniu pierwotnego pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnośnie naruszenia zasad ogólnych wynikających z K.p.a., Spółka wskazała w uzasadnieniu skargi, że bezpodstawnie ograniczono zakres postępowania wyjaśniającego, bezpodstawnie występowano o informację o rozpoczęciu robót, mimo że organ mógł to ustalić we własnym zakresie (art. 82 ust. 1 p.b.). Przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji nie umożliwiono także inwestorowi wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych oraz przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, a działanie takie jest sprzeczne z postanowieniami art. 10 § 1 oraz 79a K.p.a. Naruszono także zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował wnioski skargi wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz podkreślił konieczność decyzyjnego rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że Spółka jest zainteresowana realizacją inwestycji, zaś sporny w sprawie jest upływ terminu trzyletniego. Pełnomocnik organu wskazał podczas rozprawy w dniu 10 kwietnia 2018 r., że decyzyjne wygaszenie pozwolenia na budowę przedłużyłoby jedynie postępowanie administracyjne, zaś fakt nierozpoczęcia robót budowlanych w terminie 3 lat od udzielenia pozwolenia na budowę był niewątpliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę została wydana przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie tej zmiany. Zdaniem sądu, trafnie w skardze zarzucono, że uznanie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.) – na skutek wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. - wymaga wcześniejszego wydania odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie ww. przepisu pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 p.b., a wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. ma charakter deklaratoryjny. Deklaratoryjność tej decyzji (stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę), a więc jej charakter potwierdzający a nie stricte prawnokształtujący, nie oznacza jednak, że przesłanki stanowiące podstawę jej wydania mogą być ustalane jako element stanu faktycznego w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę, a zatem że bez uzyskania odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę można rozstrzygać (w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę), czy to pozwolenie wygasło czy też nie. Zdaniem sądu, przepis art. 37 ust. 1 p.b. stanowi podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę i do wydania w tym postępowaniu decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie, jeśli zaistnieją ku temu podstawy. Odmienne stanowisko zaprezentowane przez organy w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ rozpatrujący wniosek o zmianę pozwolenia na budowę może samodzielnie ustalać jako przesłankę swego rozstrzygnięcia fakt wcześniejszego wygaśnięcia pozwolenia na budowę (bez uzyskania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie) jest nie do przyjęcia. Pozbawia bowiem stronę postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Co więcej, zdaniem sądu, jeśli organ administracji architektoniczno – budowlanej poweźmie informację o wystąpieniu przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 p.b., powinien z urzędu wszcząć odrębne postępowanie, którego przedmiotem będzie ustalenie tych przesłanek i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Postępowanie to będzie miało na celu eliminację stanu niepewności odnośnie przysługującego danemu podmiotowi prawa do realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej (podlegającej wygaśnięciu) rodzi bowiem pozory istnienia określonych uprawnień (vide wyroki z dnia 19 października 2017 r., II OSK 354/17 oraz z dnia 27 lipca 2017 r., II SA/Ke 267/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz A. Plucińska – Filipowicz (red.), A. Kosicki, komentarz do art. 37 p.b., System Informacji Prawnej Lex, teza 18). Z uwagi na wyżej zaprezentowane stanowisko sąd nie może wypowiadać się merytorycznie co do zarzutu skargi, w którym Spółka formułuje twierdzenie o braku upływu trzyletniego terminu z art. 37 ust. 1 p.b. z uwagi na zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to zmiana miała miejsce decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przedłużyła ważność pierwotnego pozwolenia na budowę. Ocena czy doszło do przedłużenia ważności pierwotnego pozwolenia na budowę wymaga, jak wyżej wskazano, odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. Należy natomiast wskazać, że stanowisko o konieczności zbadania w odrębnym postępowaniu przesłanek z art. 37 ust. 1 p.b. jest tym bardziej aktualne w sprawie niniejszej, że zarówno zakres robót budowlanych przewidzianych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i zakres zmiany z sierpnia 2014 r. jest obszerny i wymaga szczegółowego wyjaśnienia, czy miał wpływ na ważność pozwolenia na budowę. Nie mogło to jednak nastąpić, jak wyżej wywiedziono, w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i być ustalane jako jego przesłanka i element stanu faktycznego, bez uzyskania odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Tym samym decyzja umarzająca postępowanie została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., tj. po przedwczesnym zastosowaniu tego przepisu. Na uwzględnienie zasługują zatem te zarzuty skargi, w których wskazano na błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. rozstrzygnięcie o wygaśnięciu pozwolenia na budowę bez uzyskania uprzedniej odrębnej decyzji w tym zakresie (naruszenie art. 6 i 7 K.p.a.). Natomiast bezpodstawnie zarzucono nierozpoznanie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Wniosek ten nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie przed uzyskaniem rozstrzygnięcia w kwestii zastosowania art. 37 ust. 1 p.b. do decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. – w odrębnym postępowaniu. Powyższe uwagi krytyczne wobec zaskarżonej decyzji potwierdzają również skuteczność zarzutu naruszenia zasady legalności i zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 6 i 8 K.p.a.). Z kolei z analizy akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie inwestora w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło (po dwukrotnym awizowaniu i nieodebraniu korespondencji wysłanej na prawidłowy adres Spółki). Istotnie natomiast, zawiadomienie to nie zawierało informacji, o których mowa w art. 79a § 1 K.p.a. (wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony). Przyznał to organ odwoławczy potwierdzając wystąpienie naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem Wojewody o braku wpływu powyższego naruszenia na wynik sprawy. Reasumując, w sprawie organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przede wszystkim art. 105 § 1 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd uwzględnił skargę widząc potrzebę wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia o złożonym wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o zmianę pozwolenia na budowę (konieczność uzyskania odrębnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jeśli wystąpią ku temu przesłanki, co organ w odrębnym postępowaniu będzie miał obowiązek zbadać). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej sądu, w tym w szczególności rozważy wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 37 ust. 1 p.b., w którym przesądzi kwestię wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 8 stycznia 2014 r., zaś co do przedmiotowego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę rozważy jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) orzeczono o kosztach postępowania uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą Spółkę wpisu w kwocie 200 zł (k. 14, 23), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 8) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika.