II SA/Bk 300/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z [...] lutego 2021 r. znak [...], którym zwrócono J. H. podanie zawarte w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W piśmie z [...] grudnia 2020 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B. [...] grudnia 2020 r., J. H. wystąpił o udzielenie, w trybie pilnym, odpowiedzi na następujące pytania: 1) na jakiej podstawie M. H. przywłaszczył współwłasność wydzieloną i zatwierdzoną wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z [...] listopada 2012 r. działki nr [...] o szerokości 1,5 m; 2) dokonał ogrodzenia tej części wspólnej zamknięciem bramki; 3) dlaczego bramka od ulicy [...] jest zamknięta na stałe, skoro miała służyć czasowo? Odnośnie powyższego wystąpienia procedowano w sposób następujący: a) w piśmie z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Starosta B. poinformował J. H., że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków regulujące zasady wymiany danych ewidencyjnych (przytoczył treść art. 2 pkt 8 ww. ustawy oraz § 44, § 45 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia). Z urzędu zaś ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział Cywilny z [...] listopada 2012 r. w sprawie [...] doszło do zniesienia współwłasności działki nr [...] położonej w B.. Zmiany wynikające z tego orzeczenia zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków [...] sierpnia 2013 r. Starosta wskazał, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje wyłącznie stany prawne dotyczące podmiotów (właścicieli) i przedmiotów (działek) na podstawie chronologicznie wpływających do Urzędu dokumentów określających ich nowy stan prawny. Poinformował, że złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w obowiązujących przepisach, "co powoduje możliwość pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia". J. H. w piśmie z [...] stycznia 2021 r. skierowanym do Starosty sformułował "Zażalenie" wskazując, że to organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy w sposób zrozumiały dla obywatela, ustosunkowania się do meritum sprawy a jeśli nie jest właściwy do jej załatwienia – przekazania jej do organu właściwego. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] PWINGiK stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego od pisma informacyjnego z [...] stycznia 2021 r. stanowiącego czynność materialno-techniczną; b) postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak [...] Starosta B. na podstawie art. 66 § 3, art. 144 w związku z art. 127 § 1 K.p.a. zwrócił podanie J. H. jako wniesione w sprawie nienależącej do właściwości organu administracji publicznej ale należącej do właściwości sądu powszechnego. J. H. złożył na powyższe postanowienie zażalenie (pismo z [...] lutego 2021 r.) wskazując na niewłaściwe załatwienie wniosku z [...] grudnia 2020 r. Ponownie wskazał, że organ powinien sprawę załatwić bądź przekazać żądanie organowi właściwemu. Wydanie postanowienia [...] lutego 2021 r. nastąpiło z przekroczeniem terminów, a nadto naniesiono na jego piśmie z [...] grudnia 2020 r. poprawki. Wniósł o wnikliwe zbadanie sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] PWINGiK utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z [...] lutego 2021 r. Podkreślił obowiązki organu administracji publicznej związane z kontrolą właściwości organu orzekającego w sprawie. W jego ocenie, treść wniosku z [...] grudnia 2020 r. jednoznacznie wskazuje, iż żądanie w nim zawarte dotyczy praw związanych z prawem własności, którego naruszenie ma charakter sprawy cywilnej pozostającej we właściwości sądu cywilnego. Zatem ewentualnych roszczeń strona może dochodzić jedynie w postepowaniu przed sądem powszechnym, a organy administracji nie są właściwe do rozstrzygania spraw uregulowanych w Kodeksie cywilnym. Dlatego podanie z [...] grudnia 2020 r. podlegało zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Odnośnie poprawek na podaniu organ odwoławczy wskazał, że stanowią one adnotacje odzwierciedlające obieg podania w urzędzie. Następnie J. H. złożył skargę na postanowienie PWINGiK z [...] marca 2021 r. zarzucając organom niewłaściwe działanie. Wskazał, że treść odpowiedzi "od lat jest jednakowa, stronnicza", Urząd ceduje wszystko na jego osobę. Sprawy dotyczące współwłaściciela posesji M. H. były przedmiotem działań Prokuratury (Starosta nie złożył od postanowienia Prokuratury środka zaskarżenia), zaś Starostwo niewłaściwie zinterpretowało oświadczenie M. H. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych jako dotyczące posesji, której jest wyłącznym właścicielem. W rzeczywistości dotyczyło ono przedmiotu współwłasności ze skarżącym oraz dotyczyło działki nr [...] (na której wykonywał roboty budowlane) a nie działki nr [...] (jak oświadczył M. H.). Zdaniem skarżącego, organem właściwym w sprawie jest Starosta B., który powinien wezwać go do wyjaśnienia treści pisma w terminie 7 dni, przekazać sprawę Policji celem wyjaśnienia bądź do nadzoru budowlanego. Jak wskazał, potwierdzeniem jego stanowiska jest treść postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie [...]. Wniósł o podjęcie działań zgodnych z przepisami prawa. Do skargi załączył postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] listopada 2012 r. (o zniesieniu współwłasności działki nr [...]) oraz z [...] kwietnia 2014 r. (o odmowie dokonania wykładni postanowienia z [...] listopada 2012 r.) - obydwa w sprawie [...]; notatkę służbową z [...] września 2016 r. z załatwienia interwencji J. H. odnośnie nieprawidłowości zgłoszenia robót budowlanych dokonanych przez M. H. w zakresie działki, na której roboty mają być wykonane; postanowienie z [...] października 2016 r. o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie złożenia przez M. H. fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; wniosek J. H. z [...] listopada 2016 r. złożony do Prokuratury Rejonowej w B. o podjęcie z urzędu czynności w sprawie fałszywego oświadczenia M. H. o dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane; projekt podziału działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty i wskazał na naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. a) art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. przez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia podania w celu wyjaśnienia rzeczywistych intencji zawartych w piśmie inicjującym postępowanie; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i przyjęcie, że sprawa dotyczy roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (naruszenia prawa własności), podczas gdy analiza pism skarżącego prowadzi do wniosku, że kwestionuje on uprawnienie M. H. do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a więc kwestię podlegającą ocenie przez właściwy organ administracji publicznej; c) art. 8 K.p.a. przez wydanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty B. z [...] lutego 2021 r. oraz pisma Starosty z [...] stycznia 2021 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia dotyczyły wniosków skarżącego o identycznej treści. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ autorytarnie przyjął, że żądanie dotyczy sporu o charakterze cywilnoprawnym, tymczasem intencją strony było m.in. ustalenie, na jakiej postawie M. H. przeprowadził prace budowlane na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności. Wywiódł, że niedopuszczalne jest samodzielne interpretowanie przez organ treści żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona jest osobą w podeszłym wieku i nieposiadającą wykształcenia prawniczego. Zarzucił wydanie dwóch różnych rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego wniosku. Wskazał, że właściwym do rozpoznania podania jest Wydział ds. budownictwa a nie Wydział Geodezji i Katastru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustawowym odzwierciedleniem zasady konstytucyjnej jest ustawowa zasada legalizmu sformułowana w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa to w pierwszej kolejności uprawnienie i obowiązek podejmowania czynności wyłącznie w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, której organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu (art. 19 K.p.a.). Stosownie do treści art. 20 K.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Jeśli podanie, które wpłynie do organu, zostanie ocenione jako dotyczące sprawy niepodlegającej załatwieniu według właściwości organu, może on się zachować dwojako: przekazać podanie do organu właściwego zawiadamiając o tym jednocześnie (i formułując stosowne uzasadnienie) wnoszącego podanie – art. 65 §1 K.p.a.; zwrócić podanie, jeśli wniesiono je do organu niewłaściwego a organu właściwego nie da się ustalić lub gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 3 K.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem orzeczono na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. i – w ocenie sądu – w okolicznościach sprawy niniejszej rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, w tym nie jest dotknięte nieprawidłowościami zarzuconymi w skardze. Kluczowe znaczenie w sprawie ma treść żądania sformułowanego w piśmie z [...] grudnia 2020 r. oraz treść stanowisk skarżącego w kolejnych pismach składanych w sprawie, tj. zażaleniach z [...] stycznia 2021 r. oraz z [...] lutego 2021 r. Pismo z [...] grudnia 2020 r. zawiera trzy pytania dotyczące "przywłaszczenia" wydzielonej i zatwierdzonej wyrokiem "wspólności" działki nr [...] o szerokości 1,5m, ogrodzenia części wspólnej, zamknięcia na stałe bramki mającej "służyć czasowo". Po wpłynięciu tego pisma Starosta włączył do akt sprawy: wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...], z którego wynika, że jej współwłaścicielami są małżonkowie I. i J. H. oraz W. i M. H. – w udziałach po 12656/21612; postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] listopada 2012 r. o zniesieniu współwłasności działki nr [...] w ten sposób, że wydzielono działki nr [...] – [...], na działkach nr [...] i [...] ustanowiono prawo odrębnej własności dwóch lokali wraz z udziałem w nieruchomościach wspólnych, na wyłączną własność I. i J. H. przyznano odrębną własność lokalu nr 2 oraz działki nr [...] i [...] a W. i M. H. własność lokalu nr 1 oraz działkę nr [...], na której na rzecz I. i J. H. oraz każdorazowego właściciela wydzielonego lokalu nr 2 ustanowiono służebność gruntową w obrębie pasa szerokości 1,5m wzdłuż ściany domu w zakresie ograniczonym do prawa przechodu i użytkowania w związku i na czas koniecznych remontów części budynku, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Zdaniem sądu, zestawienie treści pytań sformułowanych we wniosku z [...] grudnia 2020 r. oraz treści ww. dokumentów będących w posiadaniu organu uprawniało do wniosku o kwalifikacji żądania jako dotyczącego wyłącznie naruszenia prawa własności bądź ustanowionej służebności gruntowej. Pismo z [...] grudnia 2020r. nie zawiera żadnej wzmianki na temat robót budowlanych wykonywanych przez któregoś z ww. współwłaścicieli, nie odnosi się do zajętych pod te roboty działek bądź ich części, którymi wykonujący roboty budowlane nie miał prawa dysponować. Podobnie w pismach stanowiących zażalenia (z [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r.) nie ma wzmianki o robotach budowlanych i gruncie zajętym niezgodnie z zakresem własności bądź z naruszeniem treści służebności. Co istotne, zażalenia te formułowane były po zapoznaniu się przez J. H. ze stanowiskiem Starosty B.. Fakt więc, że nie zawierały zmodyfikowania pierwotnego żądania ani nie wskazywały żadnych nowych okoliczności, uprawniał organy do przyjęcia, iż wniosek z [...] grudnia 2020 r. dotyczy wyłącznie naruszenia prawa własności lub treści służebności. Zdaniem sądu, nie ma podstaw, aby przypisywać organom orzekającym w sprawie niezrozumienie treści żądania z [...] grudnia 2020 r. czy jego błędne odczytanie. A tylko wówczas uzasadnione byłoby wezwanie wnoszącego podanie J. H. do wyjaśnień i doprecyzowania przedmiotu żądania. Rację ma co prawda pełnomocnik skarżącego, iż w sytuacji niejasności treści podania obowiązkiem organu jest wezwanie do jego sprecyzowania, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Okoliczności dotyczące robót budowlanych wykonanych, jak twierdzi skarżący, na jego własności tj. działce nr [...] z naruszeniem prawa do dysponowania nią na cele budowlane – zostały wskazane dopiero w skardze, do której dołączono dokumenty dowodzące sporu o sposób wykonywania robót budowlanych. Także dopiero w piśmie precyzującym skargę z [...] lipca 2021 r. wskazano, że chodzi skarżącemu o kwestionowanie uprawnień M. H. do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Natomiast podanie z 2[...]9 grudnia 2020 r. dotyczyło "przywłaszczenia" gruntu, zamknięcia bramki na stałe, ogrodzenia części wspólnej, co – w okolicznościach sprawy na datę orzekania przez organy obydwu instancji – nie mogło być zinterpretowane inaczej jak wniesienia żądania w sporze o własność bądź o zakres służebności, w których to sporach właściwy jest sąd powszechny. Tym samym trafnie stwierdził PWINGiK w odpowiedzi na skargę, iż "dokumenty przedłożone przy skardze nie dotyczyły zagadnień wynikających z pisma z [...] grudnia 2020 r." W konsekwencji nie było podstaw do wzywania J. H. do doprecyzowania żądania, a więc i nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. Jeśli z treści żądania wynika jego przedmiot, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, organ nie ma obowiązku badania rzeczywistych a niewyrażonych wprost intencji strony, jeśli te wyrażone pozwalają na kwalifikację żądania. Należy podkreślić, że sąd nie kwestionuje ani podeszłego wieku skarżącego, ani braku wiedzy prawniczej, jednak okoliczności te nie miały wpływu na wynik sprawy wobec jednoznacznej treści żądania z [...] grudnia 2020 r. Nie ma również podstaw do przypisania organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niezebraniu wystarczającego materiału dowodowego na okoliczność rzeczywistej treści żądania. Pełnomocnik skarżącego opiera ten zarzut na twierdzeniu, że "uważna analiza pism skarżącego" prowadzi do wniosku o tym, iż kwestionował on prawo dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Problem jednak w tym, że "uważna analiza pism" strony znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy - do momentu orzekania przez PWINGiK zaskarżonym postanowieniem - nie wskazuje na intencje skarżącego wywiedzione z tych pism przez pełnomocnika. Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia robót budowlanych ujawniła się dopiero w treści skargi, natomiast sąd ocenia zaskarżone decyzje, postanowienia oraz inne akty bądź czynności na datę ich wydania a nie na podstawie okoliczności ujawnionych później, o co w istocie wnosi pełnomocnik skarżącego. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. przez wydanie odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych. Zdaniem sądu, dokonanie czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowiło przeszkody do późniejszego orzeczenia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, natomiast może być kwestionowane wyłącznie przez wniesienie skargi na bezczynność organu. Oznacza to, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej uniemożliwiającego – po zorientowaniu się przez organ, że pozostawienie jest nieprawidłowe – podjęcie czynności wobec podania. Wynika to z faktu, że w przypadku stwierdzenia przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu, który pozostawił podanie bez rozpatrzenia, iż pozostawienie to odbyło się z naruszeniem prawa, sąd zobowiązuje organ do załatwienia podania (co może nastąpić przez np. orzeczenie o zwrocie podania w warunkach art. 66 § 3 K.p.a.). W sprawie niniejszej prawidłowo organ zweryfikował swoje pierwotne stanowisko (pozostawienie bez rozpoznania) i orzekł na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., bowiem istotnie treść podania wskazywała na istnienie sporu pozostającego we właściwości sądu powszechnego. Nie można było zatem pozostawić podania bez rozpoznania ale należało je zwrócić. Przepis art. 64 §2 K.p.a. dotyczy przypadków, gdy treść żądania zawartego w podaniu należy do właściwości organów administracji publicznej, a jedynie podanie nie spełnia wymagań formalnych i nie może być mu nadany bieg. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1); jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Natomiast nie można pozostawić podania bez rozpatrzenia, gdy treść żądania nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Wówczas zastosowanie znajduje art. 66 § 3 K.p.a. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo skorygował swój błąd, a jednocześnie nie stanowi to o wydaniu rozstrzygnięcia ponownie w tej samej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie żądanie skargi, aby sprawa została przekazana do Policji albo do nadzoru budowlanego. Po pierwsze, co wyżej wyjaśniono, na datę orzekania przez organ nie było podstaw do podjęcia takich czynności na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Nie wyklucza to natomiast skierowania sprawy do organu nadzoru budowlanego przez samego skarżącego. Sąd zwraca też uwagę, że niezależnie od tego, czy sprawa wpłynęła do wydziału geodezji i katastru nieruchomości czy do wydziału architektury Starostwa Powiatowego w B., treść żądania z [...] grudnia 2020 r. nie zawierała powołania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że chodzi o legalność wykonanych robót budowlanych. Nie było zatem podstaw do wewnętrznego przekazania podania między wydziałami. Bez wpływu na pozytywną ocenę legalności zaskarżonego postanowienia PWINGiK pozostaje treść postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie [...], w którym sąd odmówił dokonania wykładni własnego postanowienia z [...] listopada 2012 r. znoszącego współwłasność. Wyjaśniono w nim, że spory o sposób wykonywania służebności podlegają badaniu w oddzielnym procesie dotyczącym naruszeń ograniczonego prawa rzeczowego. Z pisma z [...] grudnia 2020 r. wynikało, że jest to właśnie taki spór cywilny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).