II SA/Bk 302/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy K. z dnia[...] lutego 2015 roku numer [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wyrokiem z dnia 16 października 2014r. wydanym w sprawie o sygn. IISA/Bk 813/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013r. i poprzedzającą tę decyzję, decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2013r. odmawiające przyznania skarżącej H. J. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką M. K., o który to zasiłek opiekuńczy wystąpiła skarżąca w dniu 28 czerwca 2013r. Powodem odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było uznanie braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia albowiem, jak ustaliły organy, skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do 3 maja 2010r., a od 5 maja 2010r. była zarejestrowana jako bezrobotna, zaś zaliczenie matki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności miało miejsce od 30 kwietnia 2013r. na okres do 31 maja 2014r. Sąd administracyjny uznał, że decyzje odmowne naruszyły przepis art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych albowiem powstrzymywanie się od podejmowania pracy przez osobę bezrobotną z powodu konieczności sprawowania opieki nad bliskim niepełnosprawnym, powinno być traktowane na równi z rezygnacją z zatrudnienia z tego samego powodu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku nakazał uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. powołując się na art. 2 pkt 2, 3 pkt 11, 16 ‘a" , 20 ust. 2 i 3 , 23 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. K. w kwocie 17,40 złotych za dzień 30 kwietnia 2013r. oraz w kwocie po 520 złotych miesięcznie za okres od 1 maja 2013r. do 31 października 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wiążącą go ocenę prawną sprawy i wykładnię art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała okres, na jaki przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Wskazując na art. 24, w tym 24 ust. 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziła, że świadczenie to powinno być przyznane za cały miesiąc kwiecień 2013r. i na czas ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki tj. do 31 maja 2014r. Jej zdaniem przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy a nie na cały okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jest niekonstytucyjne. Zauważyła, że art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymieniając świadczeń ujętych w art. 16 "a", naruszył konstytucyjną zasadę równości albowiem różnicuje, oba zależne od ustalenia stopnia niepełnosprawności, okresy pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i okresy pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, mimo, iż oba świadczenia mają związek z niepełnosprawnymi wymagającymi opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2015r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium wskazało na spełnienie przesłanek uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego co do zasady, natomiast uzasadniając okres, na jaki przyznano świadczenie powołało następującą argumentację. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń wymienionych w art. 9 i art. 14-16 i 17 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć jest mowa o okresie zasiłkowym- oznacza to okres od 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego. Ponadto prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W stosunku do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca zmodyfikował sposób ustalenia daty początkowej prawa do tego świadczenia w art. 24 ust. 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W okolicznościach sprawy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogło nastąpić wcześniej niż od dnia 30 kwietnia 2013r. albowiem matka skarżącej wymagającą opieki ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od daty 30 kwietnia 2013r. natomiast co do okresu, na jaki przyznano świadczenie, organ wskazał, że jest związany regulacją prawną objętą domniemaniem konstytucyjności, i nie ma podstaw do tego, by regulację tę pominąć. Kolegium podkreśliło też, że strona wskazując na naruszenie zasady równości, nie dostrzega różnic instytucji zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczonego osobie niepełnosprawnej od specjalnego zasiłku opiekuńczego, który jest świadczeniem dla opiekuna osoby niepełnosprawnej. Osoby te nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej a zasada równości wobec prawa nakazuje równe traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Kolegium wskazało też na brak własnych uprawnień do złożenia skargi konstytucyjnej. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję ostateczną, H. J. podtrzymała zarzuty odwołania. Powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu uzupełniając ją uwagą, że nie miała możliwości złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy od 1 listopada 2013r. do końca ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki tj. do 31 maja 2014r. albowiem było cały czas w toku postępowanie wywołane wnioskiem z czerwca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, wynikające z art. 134 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligowało skład orzekający do oceny całokształtu sprawy niezależnie od argumentacji powołanej przez stronę skarżącą. Ocena ta zaś prowadzi do wniosku, że pominięcie przez organ orzeczenia o specjalnym zasiłku opiekuńczym należnym skarżącej z tytułu konieczności sprawowania opieki nad matką za okres po 31 października 2013r. do końca ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to tkwi w fakcie zaniechania pouczenia przez organ udzielonego stronie skarżącej, że "uruchomienie" procedury przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy 2013/2014 (dokładnie od 1 listopada 2013r. do końca okresu ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki), wymaga formalnego powtórzenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013r. (nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw) przewidziała ustalanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie na okres zasiłkowy, którym – stosownie do słownika pojęć ustawy zamieszczonego w art. 3 – jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego. Powyższe wynika wprost z treści art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadanej wskazaną wyżej ustawą zmieniającą. Skład orzekający nie podziela wątpliwości skarżącej co do niekonstytucyjności nieobjęcia specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalaniem go na czas nieokreślony, tak, jak to zostało zastrzeżone dla prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie wątpliwości sądu, a nie strony, dotyczące zgodności zapisu ustawy z Konstytucją, dawałyby uprawnienie do wystąpienia przez skład orzekający z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Skład orzekający zauważa bowiem odmienność wymienionych wyżej instytucji prawnych a w konsekwencji brak podstaw do traktowania osoby mającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na równi z osobą niepełnosprawną uprawnioną do zasiłku pielęgnacyjnego lub osobą, której przysługuje niezależne od kryterium dochodowego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Celem wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych było właśnie rozróżnienie podmiotowe osób, które mają pobierać świadczenia rodzinne z tytułu konieczności sprawowania opieki nad bliskimi im niepełnosprawnymi również należącymi do różnych grup bliskich krewnych. Odmienność cech poszczególnych instytucji i przesłanek ustawowych ich przyznawania, nie pozwala na jednakowe traktowanie opiekunów dorosłych krewnych niepełnosprawnych i opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Sąd zauważa, że objęcie ustalania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego okresem zasiłkowym nie wyłącza ciągłości pobierania takiego świadczenia a jedynie wymaga powtórzenia przez ubiegającego się o to świadczenie wniosku o jego przyznanie na nowy okres zasiłkowy. Jak wynika bowiem z art. 26 ust. 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy są przyjmowane od dnia 1 września. W okolicznościach niniejszej sprawy tak się złożyło, że z otwarciem dla skarżącej terminu do złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu konieczności sprawowania opieki nad matką, na nowy okres zasiłkowy tj. 2013/2014 (oczywiście nie dłużej niż do końca ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki) zbiegło się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi H. J. na wcześniejszą decyzję ostateczną SKO w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013r. odmawiającą przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w następstwie literalnej wykładni przepisu art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest więc oczywistym, że skarżąca, nawet gdyby znana jej była okoliczność ustalania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy, mogła powstrzymywać się z wnioskiem o jego przyznanie na nowy okres zasiłkowy, gdyż nie mogła być pewna, czy sąd administracyjny podzieli zarzuty skargi i przesądzi, że co do zasady jako osoba niepodejmująca zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad matka, może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na równi z osobami rezygnującymi z zatrudnienia. W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego, po przekazaniu przez sąd administracyjny organowi prawomocnego wyroku z dnia 16 października 2014r. (uchylającego poprzednie decyzje organów obu instancji o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego), organ winien był poinformować skarżącą o konieczności powtórzenia wniosku o przyznanie żądanego świadczenia na nowy okres zasiłkowy. Taki obowiązek ciążył na organie na mocy art. 9 K.p.a. Przepis powyższy ustanawia zasadę procesową informowania przez organ administracji publicznej stron prowadzonego postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W literaturze przedmiotu (doktrynie i orzecznictwie) prezentowany jest pogląd, że obowiązek powyższy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe, gdyż w przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 K.p.a. (wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela) i 9 K.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że akta sprawy z prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2014r. wróciły do organu w dniu 12 stycznia 2015r a zatem miało to miejsce w okresie ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej a w konsekwencji występowania obiektywnych przesłanek do kontynuowania uprawnień do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego w nowym okresie zasiłkowym. Jednocześnie akta administracyjne nie wskazują, aby skarżąca została pouczona o potrzebie ponowienia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy na nowy okres zasiłkowy. W konsekwencji takiej biernej postawy organu skarżąca została pozbawiona możliwości "uruchomienia" procedury przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy (kontynuacji otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego do wyczerpania okresu ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki). Skład orzekający nie podzielił natomiast zastrzeżeń strony skarżącej co do początkowego terminu ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Znaczny stopień niepełnosprawności został przypisany matce skarżącej od dnia 30 kwietnia 2013r. a w konsekwencji z koniecznością opieki nad matką dopiero od tej daty mogło się wiązać uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby bliskiej, obciążonej obowiązkiem alimentowania niepełnosprawnej i rezygnującej z zatrudnienia lub niepodejmującej zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako ograniczająca okres otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego do jednego okresu zasiłkowego, została wydana z naruszeniem zasad procedury administracyjnej mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).