II SA/Bk 303/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w Z. Filia w K. na decyzję P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr 2/15 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...].12.2014r.o nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. (zwany dalej PLW) wymierzył P.-H. Sp. z o.o. Spółce K. z siedzibą w Z. filia w K. karę pieniężną w łącznej kwocie 35.000 zł. za niespełnienie wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, powołując się na art. 26, 27 ust. 1, 2 ustawy z dnia 16.12.2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (obecnie: Dz.U. z 2014r. poz. 1577) oraz na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.05.2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010r., nr 93, poz. 600), zwanej dalej "rozporządzeniem". Organ I instancji wymierzył kary w następującej wysokości: 1. 5.000zł. – za naruszenie § 1 ust. 2b rozporządzenia za prowadzenie produkcji w zakładzie, w którym prowadzona jest działalność marginalna, lokalna i ograniczona, 2. 10.000zł. za naruszenie § 1 ust.13 rozporządzenia za nieoznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi wynikającemu z rozporządzenia nr 853/2004 załącznika II, sekcji I oraz § 1 ust. 15 (chodzi o rozporządzenie nr 853/2004 Unii Europejskiej), 3. 20.000zł. – za naruszenie § 1 ust. 25 rozporządzenia z powodu nieokazania żądanych dokumentów: identyfikujących surowce i produkty gotowe, badań mikrobiologicznych surowców, produktów gotowych oraz wymazów z powierzchni produkcyjnej, rejestrów temperatur w pomieszczeniach oraz rejestrów mycia i dezynfekcji. W wyniku odwołania P.-H. Sp. z o.o. Spółka K. z siedzibą w Z. filia w K. (zwanej dalej: Spółką), P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii (zwanej dalej PWLW) decyzją nr [...] z dnia [...].02.2015r. uchylił decyzję PLW i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości łącznej 20.000zł. pomniejszając kary za poszczególne przewinienia, odpowiednio do: 3.000zł., 7.000zł., i 10.000zł. PLW ustalił stan faktyczny sprawy, który zaaprobował PWLW w swojej decyzji, przedstawiający się następująco. W dniu 14.11.2014r. przeprowadzono kontrolę w zakładzie Spółki w K., gdzie odbywała się działalność, pomimo że działalność ta została zawieszona przez PLW decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...]. W protokole z kontroli (podpisanym przez stronę bez zastrzeżeń) stwierdzono wiele uchybień. Odbywający się rozbiór tuszek drobiowych miał miejsce w pomieszczeniu myjni pojemników. W tym samym pomieszczeniu znajdowały się palety, opony samochodowe, środki myjące itp. Jedna z pracownic nie posiadała orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań do pracy związanej z produkcją żywności. Ustalono, że znajdujące się w magazynie mięso drobiowe, jak też wieprzowe jest niewiadomego pochodzenia, gdyż oprócz 2 faktur na zakup tuszek drobiowych i karczku wieprzowego (i to wystawionych nieprawidłowo), nie przedłożono innych dokumentów. Kontrolerzy stwierdzili zerwanie plomb urzędowych z pomieszczenia magazynu, gdzie przechowywano mięso z surowca niewiadomego pochodzenia. Znaleziono etykiety zawierające nazwę zakładu P.-H. w K., który jest zakładem zatwierdzonym do rozbiórki drobiu, a nie do rozbioru mięsa wieprzowego. Etykiety były już przyklejone na części pojemników z mięsem. Nie okazano żadnej dokumentacji potwierdzającej stan sanitarny pomieszczeń (badań mikrobiologicznych surowców i produktów gotowych). W trakcie produkcji nie zapewniono pojemników do gromadzenia odpadów. Organy obu instancji stwierdziły, że Spółka dopuściła się rażącego naruszenia przepisów. Niespełnienie, podczas produkcji żywności, określonych przepisami wymogów, mogło mieć wpływ na zdrowie i życie konsumentów. Takie zagrożenie było realne, ponieważ produkcja odbywała się w niewłaściwych warunkach sanitarnych, a surowce mięsne były niewiadomego pochodzenia. Wskutek odwołania organ II instancji zmniejszył wysokość poszczególnych kar, nałożonych decyzją organu I instancji uważając, że kara ma mieć charakter restrykcyjny, a jednocześnie nie spowodować poważnych problemów finansowych podmiotu kontrolowanego. Wymierzając karę 3.000zł. na podst. § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, organ stwierdził, że produkcja była prowadzona świadomie, pomimo jej zawieszenia wcześniejszą decyzją PLW. Jednakże organ I instancji nie udowodnił, że miała ona charakter ciągły jak również nie udowodnił, jaka ilość mięsa została w tym czasie poddana rozbiorowi. Przepis przewiduje za to uchybienie karę od 200zł. do 5.000zł. Organ miarkował, jako odpowiednio dolegliwą, karę w wysokości 3.000zł. Wymierzając karę 7.000zł. na podst. § 15 rozporządzenia (przy widełkach: 5.000zł. – 20.000zł.) organ wyjaśnił, że znak identyfikacyjny mogą stosować tzw. zakłady zatwierdzone (a nie skarżący). Tymczasem zakład posiadał etykiety P.-H. w K. tj. zakładu zatwierdzonego, podszywając się pod ten zakład, co było fałszerstwem, pozwalającym na sprzedaż żywności na terenie całego kraju, a nawet w krajach unijnych. Organ uznał, że kara 7.000zł. spełni swoją rolę. Wymierzając karę 10.000zł. z § 25 rozporządzenia za nieokazanie dokumentów, organ II instancji wymierzył karę najniższą, przychylając się do odwołania Spółki. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji obrazę przepisów art. 26 i 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 16.12.2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego poprzez przyjęcie, że skarżąca dopuściła się rażącego naruszenie wymagań weterynaryjnych w sytuacji, gdy nie ma pewności (jak przyjął organ), że produkty wytwarzane w zakładzie są niebezpieczne dla konsumenta i mogą być wprowadzone do obrotu spożywczego. Zarzucił również obrazę przepisów rozporządzenia nr 852/2004 tj: - § 1 ust. 2b poprzez uznanie, że należy wymierzyć skarżącej karę w wysokości 3.000zł. za przewinienia opisane w protokole kontroli w sytuacji, gdy najniższa kara wynosi 200zł. przewidziana rozporządzeniem; - § 1 ust. 13 poprzez wymierzenie kary w wysokości 7.000zł., gdy najniższa przewidziana w danych przypadkach kara wynosi 5.000zł. - § 1 ust. 25 poprzez wymierzenie kary w wysokości 10.000zł. podczas, gdy skarżąca kwestionuje uwagi w protokole kontroli z dnia 14.11.2014r. i zasadność wymierzenia kary; - naruszenie art. 7 , 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w zakładzie doszło do rażącego naruszenia wymagań sanitarnych w sytuacji, gdyż należało je potraktować jako marginalne i nie mające wpływu na pogorszenie jakości produktów mięsnych. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji lub - zmianę decyzji i nałożenie kary do 15.200zł. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy. W ocenie skarżącej, mankamenty stwierdzone podczas kontroli nie powodują zagrożenia dla konsumenta końcowego, a kontrolowany nie naruszył art. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. Natomiast opisane w protokole kontroli z dnia 14.11.2014r. mankamenty w zakładzie, mają charakter usuwalny i jednorazowy, co winno mieć wpływ na wysokość nałożonej kary. Organ przekroczył granice uznania administracyjnego, wymierzając karę w górnej granicy ustawowego zagrożenia. W odpowiedzi na skargę, PWLW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozpoznając skargę w świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej: ppsa, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie dostrzegł też, z urzędu, żadnych uchybień w zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 ppsa) Podstawą materialnoprawną wymierzenia stronie skarżącej kar pieniężnych, wymienionych w sentencji decyzji był przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 16.12.2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, powodując zagrożenie dla zdrowia publicznego, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość kar za poszczególne naruszenia określona została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.05.2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010r. Nr 93, poz. 600). W myśl art. 27 ust. 1 ustawy kary pieniężne wymierza w drodze decyzji administracyjnej powiatowy lekarz weterynarii. Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego z dnia 29.04.2004r. (wraz z załącznikami) określa szczegółowe zasady i wymagania dla zakładów zajmujących się produkcją i przetwarzaniem żywności (w tym mięsa). Są to wymagania głównie sanitarne, a także dotyczące prawidłowości oznaczeń środków spożywczych. Nie ulega wątpliwości, że kontrola Spółki dokonana przez pracowników PLW odbyła się pod kątem przestrzegania w/w przepisów unijnych w procesie produkcji tusz drobiowych i mięsa wieprzowego odbywającego się w zakładach Spółki. Protokół kontroli obrazuje stan faktyczny zastany w zakładzie oraz opisuje wiele uchybień, wymienionych w w/w przepisach unijnych. Na marginesie, Sąd zaznacza, iż przytaczanie treści obszernego rozporządzenia (WE) nr 852/2004 nie jest celowe, bowiem tekst jest dostępny powszechnie, jest znany organom weterynaryjnym i powinien być znany skarżącej Spółce z racji charakteru jej działalności. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca, twierdząc, że organy niesłusznie zakwalifikowały, stwierdzone protokołem uchybienia, jako rażące. Kontrola, przeprowadzona dnia 14.11.2014r., stwierdziła w zakładzie mankamenty tak znaczne, że nie sposób określić je jako błahe, usuwalne czy jednorazowe (jak stwierdzono w skardze). Przede wszystkim zakład działał nielegalnie. Działalność zakładu w K. została zawieszona decyzją z dnia [...].10.2014r., a mimo to dnia 14.11.2014r. prowadzono produkcję, stwierdzono zerwanie plomb na pomieszczeniach. Już ta okoliczność powoduje, w ocenie Sądu, że przedsiębiorca zasługiwał na najwyższą karę administracyjną, nie mówiąc o popełnieniu przestępstwa. Opisane w protokole (podpisanym przez kierownika zakładu bez zastrzeżeń), mankamenty sanitarne, wprowadzenie mięsa nieznanego pochodzenia, fałszowanie etykiet, przerób mięsa wieprzowego (wbrew uprawnieniom) – są to rzeczy niedopuszczalne, narażające końcowego konsumenta, nieświadomego takich procedur, na utratę zdrowia. Dlatego też Sąd stwierdza, że organ II instancji, zmniejszając wysokość kar pieniężnych Spółce za poszczególne przewinienia, okazał się nazbyt łaskawy dla skarżącej. Należy zauważyć, że zarówno w odwołaniu, jaki w skardze, głównym elementem było podważanie wysokości kar pieniężnych, co nie znalazło w uzasadnieniu skargi, racjonalnego uzasadnienia. Faktem jest, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.05.2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. nr 93, poz. 600), Ustawodawca przewidział kary "widełkowe", pozostawiając tzw. uznaniu administracyjnemu wymierzenie kary w konkretnej wysokości. W ocenie Sądu, organ II instancji nie wymierzył poszczególnych kar w sposób dowolny, ale w granicach przewidzianych w/w rozporządzeniem. Będąc łaskawym dla Spółki, kary wymierzył w rozsądnych wysokościach, motywując to względami finansowymi zakładu. Przy uchybieniach tak znacznego kalibru, trudno byłoby znaleźć inną motywację. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą iż są to kary wymierzone w górnej granicy. I tak kara 3.000zł. wymierzona za przewinienia, wymienione w § 1 pkt 2 w/w rozporządzenia oscyluje od 200zł. do 5.000zł. Wymierzenie 3.000zł. jest karą niezbyt surową zważywszy chociażby na fakt prowadzenia nielegalnej produkcji. Kara w wysokości 7.000zł. przewidziana jest w § 1 pkt 13 rozporządzenia i mieści się w widełkach od 5.000zł. do 20.000zł. Zatem nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że wymierzono ją w górnej granicy zagrożenia. Kara 10.000zł. przewidziana w § 1 pkt 25 jest karą najniższą (zagrożenie jest od 10.000zł. do 35.000zł.) Stąd też nie sposób przyjąć twierdzenia Spółki, że nie powinna być zastosowana, skoro skarżąca, niewątpliwie, nie okazała kontrolującym żądanych dokumentów. Reasumując, Sąd nie podziela zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja, ustalająca wysokość kar, została wydana w sposób wywarzony. Organ miarkował wysokość kar adekwatnie do przewinień Spółki. Nie została naruszona zasada uznania administracyjnego. Materiał dowodowy był wyczerpujący i oceniony wnikliwie. Organy nie naruszyły przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., wbrew twierdzeniu skargi. Dlatego też, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.